法律投稿网用法理论证行政程序价值体系(3)

　　在行政程序法制建设呈现个别行政领域化的趋势下，为了谋求价值体系的一贯性，我们有必要在行政领域基本类型化的模式下，分别探讨其中所需求的核心价值原则到底为何。

　　1.权力行政与消极行政的行政程序法制系统，应当优先重视人权保障原则，以此原则为行政程序价值体系的核心基础。传统的权力行政，特别是警察行政以及税务行政，其通常采用的行政手段大都是单方性的纯权力运用，系以行政与公民之间相互的不对等关系为前提，而且此中行政又多属消极行政。行政机关在做出行政行为时，应当首先注重人权保障的法律原则，以该原则所承载的价值指引程序保障规范的设置与运行。消极行政中的程序保障规范以人权保障为主要理念，这是近代法律原则的要求，自然属于行政程序保障体系的核心基础，更应该是具有优先性的保障领域。法治先进国家在行政程序法制建设进程中，一般所采用的保障方式有：在做出不利决定之前进行通知或者告知，赋予相对人陈述意见的机会，决定附记理由以及决定基准与裁量基准的制定和公开。

　　不过在权力行政领域中存在着特殊形态，即行政立法与行政计划领域。程序保障的价值要求在法律原则的顺序上发生了一定的冲突，即从权力行政的角度观察似乎首先以人权保障为核心原则，但事实上，此类领域中更应当以行政公正公开以及民主化为核心原则，乃至公民参与原则的价值份量也在一定情况下超越了人权保障原则的份量。因此，程序保障的规范性方式可以考虑赋予相对人以行政立法提议权，立法听证等方式。

　　2.非权力行政与积极行政的程序保障，应当重视公正公开及公民参与。在非权力行政上，特别是环境行政，社会福利行政等积极行政领域中，通常采用行政契约、行政指导等非权力的手法，其中渗透的价值追求是寻找国家行政与公民之间的对等关系，促进行政的民主化。因此，在这些行政领域中应当重点以行政过程的公开性、透明性、公正性，甚至是公民参与原则为程序保障的核心原则，指示程序保障规范的制定与实施。在这类行政领域中之所以采取不同于权力行政程序保障中的原则，关键在于积极行政上的程序保障根源于现代行政民主化的法律原则要求。因此，在非权力行政程序价值体系中具有优先地位的应当是公开公正原则，其保障的规范性手段主要有听证会、公听会等。

　　当然，在非权力行政领域中也并非没有权力行政的身影。如在社会福利行政领域中，给付的撤销是基于权力的力量而为的措施，其性质是不利处分，此时作为核心法律原则的公开公正原则便发生一个暂时性的让位情况，人权保障原则跃居而上，成为此类权力行政的指导性思想，程序保护措施也应当相应地改变为上述权力行政中的规范保障方式。

　　三、我国行政程序价值体系的病理分析

　　源于西方法治语境中的现代行政程序已经进入我国行政法论理体系当中，但是其所占的比重并不是很大，与其在我国法制现代化过程中所发挥的作用是极不相称的。在我国尚未制订行政程序法典的背景下，对行政程序价值体系的讨论还没有深人到应有的理论层面，更何况，在“现代行政程序的条件导向非常强，其目标和手段的选择都受到大幅度的限制;只要具备一定的程序要件，就必须做出与之相适应的决定……行政程序的决定者为了实现既定的目标，在政策运用方面又具有极大的能动性”。[15]行政程序的这种条件导向性需要在一个成熟的社会结构中方可完全适用，既具有一个逻辑上的实证关系：如果A则B，其前提是成熟社会的存在。但是，我国目前正处于社会结构的分化和重构的转型时期，程序要件的稳定性相对而言是不存在的。一方面，社会结构变迁进程中行为失范的大量存在，要求提高国家控制力;另一方面，国家控制行为必须要契合现代法治的基本价值目标—人权保障的法律原则。因此，程序规则的确定性寻求就始终在一种两难境地中步履蹒跚，这亦是我国行政程序法难产的重要原因之一。价值问题转化成程序问题固然可以对于人权保障水平提升有所益处，但是一味地追求行为方式的程序化，唯恐不会造成法律价值傍落、或者说对法律的开放性品格未必不是一个打击。规则在处理生活现实方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一种创造性因子—法律原则，以此来保持法律体系的开放性结构，仅有如此，法律所追求的价值目标才不会落空，法律自身的价值体系才会处于一种鲜活的状态。反之，一旦法律原则被虚置，程序的价值体系便有失落的危险，而法律原则的虚置情景在我国现实的行政程序法制系统中具有一定的普遍性。

　　反观我国行政程序法制的历史发展，在二十世纪八十年代末期前，立法实践中主要关注行政实体性问题，忽视程序要件的建设。九十年代以来，伴随着国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法和治安管理处罚法等基本法律的制定颁行，我们发现在每一部法律文本中，立法者都要写入几项固定的法律原则，期望以此来指导和规范行政活动。但是，由于我国现阶段行政事务存在着业务垄断的情形，这就造成了行政程序条件导向性的程度降低。在这种环境下，就需要发挥法律原则对行政程序价值体系形成的实质性推动力。然而，在我国已经制定的行政法律中，文本对所表述的法律原则没有进行份量和意义的比较和权衡，更没有对法律原则之间的协调关系做出规范性说明，从而造成价值体系混乱和顺序的错位。这或许就是立法者为何要在同一个部门法律体系中反复表述同一项法律原则的缘由。

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