关于土地收购储备制度的法律思考

摘要：本文通过对我国土地收购储备制度的产生背景、存在问题进行分析，提出完善土地收购储备制度的构想和对策。

关键词：土地收购储备制度;构想;法律规制

土地是一切人类活动的物质依托，是人类社会生存与发展的物质基础。作为一种不可再生的自然资源，土地具有稀缺性。随着我国现代化进程的加快，土地的重要性日益凸显，其价格在总体上呈稳步上升之势。因此，如何对土地进行高效利用与经营，不仅事关土地使用者的切身利益，而且关乎国家的经济发展大计。

一、关于土地收购储备制度含义的争论

由于土地收购储备制度是一项新型制度，在我国从其产生到现在不过短短十余年的时间。因此，我们对土地收购储备制度含义的认识还不完善，不统一。

各地的土地收购储备制度基本上具备以下的共同之处：首先，根据各地的规定，土地收购储备基本上由两个个阶段构成，即土地集中和土地整理;第二，各地都明确规定了土地收购储备应当按照市场规范进行，遵循市场规律而不仅是行政部门的单方面意志;第三，土地收购储备制度应当依照法律规范和法定程序进行，虽然目前我国的土地收购储备制度立法尚不完善，但是依法进行土地收购储备的规定是十分必要的;第四，各地都规定了土地收购储备应当按照城市规划进行，这是土地收购储备健康发展的需要，也是经营城市资产的必然选择;第五，各地对土地收购储备制度的规定几乎一致的将统一土地一级市场作为工作的重点，应当说土地收购储备实行的第一阶段就是要实现土地合理有效的集中，由国家作为土地的所有权人垄断土地一级市场，以实现国家对土地享有的利益并保证国家对土地市场进行宏观调控的能力。

二、我国现行土地储备制度的产生及其缺陷

我国现行的土地储备制度是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制。由于城市化的快速发展，原有的土地不能满足城市经济的需要，城市政府就把城郊的大片土地纳入城区范围，城市规模的不断扩大产生了土地储备制度。这个制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，后来随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯，全国大部分城市很快就开始了模仿和推行，因为这个制度有利于政府敛聚巨额建设资金而使其被迅速贯彻并推广。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，重点在于“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。

目前，不少地方政府把土地收购储备当成了牟利工具。在此情况下，土地收购储备机构相应地演化成为一个经营土地的实体，并且不可避免带上浓厚的“与民争利”特征。由于有政府的强势支持，其余参与经营土地的市场主体均无法与收购储备机构相竞争。此时的土地收购储备不仅无益于土地市场培育和建设，反而极大抑制了土地市场机制的正常发挥。

由此可见，土地收购储备制度只是作为土地市场调控与管理措施。如果说这个制度体现了政府对土地使用的调控职能，那么政府扮演的就应该是市场的裁判者、守夜人的角色，而现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场和土地市场，成为谋取市场利益的参与者。土地开发利用所产生的巨大利润诱使拥有行政垄断权的城市政府和部门致力于对这一块“公共利益”的寻租努力。

三、土地收购储备制度风险的防范措施

(一)建立完备的收购储备体系

依据国土资源部、财政部、中国人民银行《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277 号)，目前，收购储备机构以市县为主体，这种制度有它的弊端，如土地参与经济调控的力度、范围受到限制。因此，必须建立省(自治区)、市、县三级土地收购储备体系，增强省级政府调控土地市场的能力。

(二)明确土地储备制度的功能定位

关于城市土地储备制度的功能定位，目前主要有三种主要观点:一是增加财政收益论。即通过城市土地经营，促进城市土地收益的最大化，从而为城市建设和发展筹集资金。二是土地市场健康发育论。即认为城市土地储备制度实行的目的应是定位于解决土地市场存在的问题，纠正政府失灵与市场失灵，促进土地市场的发育。三是城市土地利用论。通过诊断城市土地储备经营，推进都市土地整理，从而通过“看得见的手”结合“看不见的手”引导都市更新，以避免政府滥用行政权力干预市场的运作而造成城市土地利用的不合理。我们认为，我国城市土地储备制度和体系的功能定位应根据经济社会发展的阶段和需要解决的主要问题而定，重点应是通过建立完善的土地收购储备体系，强化省(自治区)、市、县三级政府贯彻保护耕地基本国策职责和手段，增强各级政府调控土地市场的能力，促进土地资源合理利用及优化配置，促进城市化进程，但不否认在其他功能定位下，城市土地储备制度可能增加财政收益。

(三)调整好利益分配关系

我国现行的土地收益主要表现为土地资产性收益和各种税费。在我国，土地资产性收益不仅体现了国家与企业、个人的利益关系，而且反映了中央政府与地方政府的利益分配，在现行的“分灶吃饭”的财政体制下，土地资产收益权主要掌握在市、县地方政府手中，在地方政府的“经营土地”

等制度创新获得巨大的利益的驱动下，多征、多出让土地是政府获得财政收入的重要手段，这加大了中央和省级政府在地方调控经济的难度，因此，需建立省级土地收购储备机构，强化中央、省级政府及其主管部门的权利，增强中央、省级政府的调控市场和收益能力。于此同时，要处理好三种关系：一是要处理好政府与被征收土地单位的利益关系;二是要协调处理好上下级政府之间利益关系。

土地资产的升值与基础设施的建设、投入息息相关，在利益分配上，不仅要考虑地方政府的投入，也要考虑省级政府的投入，科学、合理地界定收购储备成本构成，制定符合实际的利益分配办法;三要处理好三级储备机构的工作关系。

四、结束语

土地收购储备制度作为一项新兴的土地制度创新，在展示了对土地市场和社会经济的积极作用的同时，也暴露了许多带有消极因素的急需解决的问题。正确认识我国现阶段土地收购储备制度存在的法律缺陷是探究如何通过法律的力量为土地收购储备制度提供法律支撑所必须面对和解决的重大课题。

参考文献：

[1] 吕世娟. 土地收购储备工作存在的问题与对策浅析[J]. 管理观察

[2] 张波，刘新华. 土地收购储备几个常见问题[J]. 中国土地

[3] 胡存智. 通过收购储备对土地宏观调控[N]. 中国国土资源报

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