法理职称论文发表浅谈行政复议立法的目的(2)

　　上述这样的定位并非贬损行政复议在“解决行政争议”上的重要性。事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。但是，如果一味追求行政争议被解决，而不顾解决行政争议的合法性、正当性，那么，即使行政争议被解决了，行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。《行政复议法实施条例》对行政复议立法目的所作的变动，虽然保持了政治上的“正确”性，但是它的合法性是可疑的。当行政复议被加入了“大调解”行列之后，它就成为多种“纠纷调解”的手段之一。过度的功利性追求，只会掏空《行政复议法》立法目的的内容。

　　(三)与行政诉讼关系：“司法化”

　　如果要在行政复议的立法目的中添加“解决行政争议”，那么，行政复议司法化将是法律修改的政策选择。而这恰恰是《行政复议法》当时所舍去的理念。 [14]可以说，依照《行政复议法》所设置的行政复议制度，侧重于行政机关内部的层级监督，不适宜于解决行政争议。《行政复议法实施条例》在立法目的中强行添加了“解决行政争议”，但又没有以“司法化”的标准来改造行政复议制度，的确让行政复议制度陷入“为赋新诗强说愁”之窘境。不过，令人疑惑的是，在“司法化”的法院也尚不能有效地解决行政争议的情况下，寄望于通过行政复议的“司法化”来有效化解行政争议，的确有点过于理想。我们在谈论行政复议要“司法化”时，总是以外国也是这样的做法为逻辑前提。这样的开题本身并没有错，但我们必须先厘清别人的行政复议“司法化”所处的制度环境是什么。如果不了解它的制度环境而作简单的对译，那么就容易发生比较法上的所谓的“水土不服”病症。

　　作为“行政的自我监督”的行政复议，它也具有解决行政纠纷的功能。但在“司法中心主义”下，行政复议在现有的法律框架中能够在多大程度上解决纠纷，并非不可怀疑。从《行政复议法》具体条文的设计看，尚未发现有直接体现“监督”的内容。如果行政复议去掉“上级行政机关对下级行政机关监督”的立法目的，那么，行政复议中复议机关与被申请行政机关之间的法律关系不是内部性质的，行政复议中的主体之间的关系模型也应当从直角三角形变为等腰三角形。如果这个推论成立的话，行政复议“司法化”的趋势将会十分明显。但由此带来的问题是，它与行政诉讼之间的司法化究竟是“量”或者“质”的区别?如果行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子，那么，行政复议存在的合理性何在?所以，如有学者所说：“行政复议解决行政纠纷、救济公民权利的一个‘副产品’就是监督下级行政机关依法行使职权。” [15]这样的论断并非没有道理。

　　四、余论

　　有关《行政复议法》修改——无论是官方还是学界——动作，近几年也是频频出现，但对行政复议立法目的的关注与讨论是不够充分的。在这样的情况下行政复议的“修法”工程若匆匆上马，那么我们可能得不到一部高质量的新《行政复议法》。“监督”与“保权”不是同一平面上可以共处的两个立法目的，它如同一个人有两个大脑，怎么能够使四肢协调自如呢?因此，多重的立法目的如不可避免，则应当依照某种价值指引作一个次序安排，以便在个案中可以获得权衡的准则。因此，在这里《行政复议法》应当是一个调节器，用于调节不同立法目的之间在某一个案中的恰当定位。

　　另一个本文不能展开的问题的是，在讨论行政复议立法目的过程中，我们应当有一个行政救济制度的整体观念，把行政诉讼、行政信访与行政复议置于行政救济制度的结构中加以考虑，协调它们立法目的之间的关系，使之在它们之间形成一种互补性，共同为行政相对人提供一个有实效性的行政救济制度。

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