水资源管理的法律思考

　　摘要：水资源是我国非常紧缺的一种资源，目前水浪费和水污染日趋严重，本文指出目前我国流域水资源管理中存在的一些问题，从法律视角建议实现水资源统一管理，将水资源的开发、利用及污染防治都由国家水利机构行使，水利机构管理不再受制于地方政府。为健全和完善我国水资源管理体制提供参考意见。

　　关键词：水资源管理；可持续发展；水权

　　

　　水危机表面上看是资源危机，实质则是治水制度的危机，是水资源管理制度长期滞后于水资源治理需求的结果。笔者从法律视角提出建立适应市场经济的水资源管理法律制度的构想，以期对我国水资源可持续利用有所裨益。

　　1我国水资源管理现状和存在的问题

　　1.1管理者之间权责不清，缺乏协调机制

　　目前我国水资源管理的相关规定分散于一些法律文件中：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《取水许可证实施办法》、《河道管理条例》以及水利部、国家环境保护总局颁布的其他规章和各地方性法规等。这些相关立法的时间先后不一样，法律效力层次不明确，法律关系不够清晰，不同效力等级层次的立法缺乏协调。[1]

　　没有明确规定流域管理机构与地方行政主管部门之间权限的划分，导致二者权责不清。前者代表流域整体利益，后者代表地方利益，二者利益冲突，往往导致"以地方行政区域管理为中心"的分割状态。因此，有必要明确划分二者的职责权限,做到定分止争。

　　缺乏协调机制。水资源管理职能仍然分散在多个部门，比如环保部门对城市污水排放的管理，国土资源部门对地下水、矿泉水的开发和经营管理，城市建设部门对城市所属河段、湖泊进行的规划、管理和建设。各部门、各地区均从自身利益出发进行局域、单目标的规划与管理，导致水资源的效能无法最优化。

　　1.2水资源产权关系不明确

　　水资源的权利与义务主体不明，以至于人们更重视资源的利用，却轻视资源的保护。我国水资源所有权国有，但水资源实际使用中的非排他性又使得水资源开发使用各自为政，长期以来，人们不用支付成本或仅支付极低成本，不必负责地任意用水，导致水资源滥用和浪费，江河断流、水质恶化、生态失衡、水土流失等一系列严重局面的出现。

　　1.3水资源配置效率低下

　　水资源配置方式有市场机制和行政手段两种。我国现行水资源管理的制度，强调以行政手段配置水资源，这与我国已经建立并日益成熟的市场经济要求不相符合。水资源供需矛盾突出，一方面水资源供不应求，另一方面却存在严重浪费现象，造成水资源利用效益低下。

　　1.4流域监督机制缺位

　　水资源监督机制和手段匮乏,谁来监督实施流域综合规划？《水法》没有明确监督主体单位。部门和地方流域规划观念淡薄，违背流域规划的现象时有发生，各大流域机构对违法水事行为很难进行处罚和纠正。流域的各区域之间、群体之间和个体之间追求资源的短期效益，缺少监督机制、决策咨询机制、纠纷调处机制和市场运作机制，以及中长期规划。

　　1.5缺乏公众参与机制

　　发达国家在流域管理中都不同程度地确立了用水户参与管理的实体和程序保障制度。但我国目前没有流域内各相关利益人参与机制，《水法》对公众参与的内容没有涉及，从宏观流域规划的编制到微观流域事务的管理，都是由水行政主管部门和相关政府单独进行，削弱了水资源管理机构的议事、协调和仲裁能力，难以适应日趋复杂的社会公众对水资源利用和保护的要求。

　　2完善水资源流域管理的法律思考

　　2.1完善立法，明确权责划分，确立流域统一管理模式

　　应该将分散的水资源管理相关规定进行有效整合。在立法上理清各种法律关系，以水资源统一管理体制的建立为切入点，制定综合性的《中华人民共和国流域水资源保护法》。该法主要内容应该包括：流域的总体功能和总开发目标、流域综合规划制度、流域水资源开发利用和保护制度、流域监督管理制度、流域水污染防治制度以及相关的法律责任等。其中，还应包括专门针对不同流域的特别规章。因为每个流域流域范围不同、径流量不同、资源开发利用的目标不同、所负担的社会功能不同，根据各流域的特性和存在的法律问题，因地制宜地制定专门性的规章，也作为《流域水资源保护法》的组成部分。[2]

　　水资源流域管理机构必须是独立的、权威的，不受区域行政机关的干预，并具有高度自治权，受国家水利部领导和监督并对其负责，拥有对本流域水资源独立的管理自主权，包括规划计划权、水行政执法监督检查权、许可权、纠纷处理权、行政处罚权等。在国家授权范围内，对全流域进行统一规划、管理和协调流域治理开发建设中的重大问题、利益分配及有关事项，统一管理本流域的水资源和河道，负责流域的综合治理，开发管理本流域的重点水利工程，制定流域管理规划，行使管理、协调、服务和监督等职责，这种模式既方便对流域的统一规划与科学管理，又能有效协调国家与地方、地方与地方在流域发展中的分歧与矛盾，最终保证流域资源的可持续利用。

　　2.2明确权属关系，实现效益最大化

　　产权关系明确，从静态上看，权利主体会最大程度地珍惜、保护资源，合理加以利用，避免短期行为。从动态上看，在资源申请时，权利主体会主动充分实现资源的价值，从降低成本、提高效益的角度对水资源综合利用，实现效益最大化。从而充分调动用水者的积极性，严格执行"谁利用、谁受益、谁保护"的原则，通过个体利用效益的最大化，来实现全社会水资源利用效益的最大化。

　　2.3引入市场机制，完善水权制度

　　严重的水资源危机背后隐藏着深刻的经济规律。水资源的开发利用和治理保护都受到投入产出、成本效益的约束。由于水权法律概念界定模糊，难以对用水者产生激励和约束作用，滥用水资源现象异常严重。没有产权制度，理性的"经济人"就没有可靠的积极性去阻止共有资源的滥用。[3]浙江省"东阳卖水——义乌买水"全国首例水权交易案的发生推动了人们对水权的讨论。

　　水资源在生存保障和生态环境方面的功能，表现为基本生活用水和生态用水，应该由政府采取行政措施予以管理和保护。水资源在经济方面的功能，如发电、灌溉、养殖、捕捞、航运等方面的开发利用，应该通过市场去经营。这样，既让水资源的多元价值得以充分实现，又明确了政府的职能。引入市场机制，使水资源的价值能够通过市场得以体现和增长，尽可能优化水资源的配置。

　　市场机制发挥作用的前提是水资源权属必须明确，其权利在法律上是可申请的。因此，在流域管理立法中应明确水资源权属、水权性质，确定水资源市场化配置的基本原则、水权交易的法定条件、交易当事人的权利和义务，规定具体的水权交易程序和规则。通过建立相应的水交易市场，通过价格机制、供求机制、竞争机制来合理配置水资源，才能充分体现水资源的稀缺性和价值。

　　2.4加强执法和监督管理力度

　　执法严格公正，是完善流域管理体制不可缺少的环节。加强流域管理机构的执法力度，赋予水资源流域管理机构独立的自主管理权，强化流域管理机构协调、仲裁和处罚等职能，重点建立流域水行政执法责任制，依照法定权限，将《水法》规定的水行政执法责任具体落实到各级流域水行政执法机关和水行政执法人员，并逐级考核，多方位监督，使水行政执法权限法定化、执法行为合法化。

　　2.5完善公众参与法律机制

　　宪法中明确规定公民享有环境权，是实现公众参与的法律基础。我国目前缺乏公众参与的具体、规范、有效的制度。公众参与机制是许多发达国家在流域管理中普遍采取的一种法律机制。让各利益相关方共同参与，尽可能寻找能够给各方带来共同利益的措施，以取得各方的一致认同，有利于提高水资源管理的效率。流域内社群参与流域管理可以为政府提供可靠的信息来源，使政府的管理措施更易于为用水户接受，从而降低交易成本和管理成本，也有利于加强对政府决策的监督，使政府对流域管理的决策更趋于合理。政府应鼓励更多的用水户参与到流域管理中来，从而保证流域的可持续发展。

　　因此，在进行流域管理立法中，必须充分注重管理相对人的民主权利，在法律上赋予其相应的地位与权利并设置必要的程序，保证这些权利的实现。[4]立法应明确公众参与流域管理的范围、途径和具体方式、参与的程序和方法，确保公众的反馈意见得到合理、公正的处理，保证公众在其合法权益受到侵害时，能通过司法途径维护自己的权益。

　　3结语

　　水资源的管理体制应从其整体性出发，实行水资源统一管理，制定操作性强的相关法律制度，有效地保障各用水户的合法权益，使有限的水资源实现优化配置和发挥最大的综合效益，以促进经济和社会的可持续发展。

　　

　　

　　参考文献：

　　[1]幸红.流域水资源管理相关法律问题探讨.[J].法商研究，2007（4）．

　　[2]幸红.流域水资源管理相关法律问题探讨.[J].法商研究，2007（4）．

　　[3]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究.[M].武汉:武汉大学出版社，2006：109.

　　[4]长江流域水资源保护立法研究课题组.长江流域水资源保护立法问题研究.[J].中国法学，1999（2）.

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