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外汇管理领域绩效审计

发布时间:2020-07-29   |  所属分类:经济学:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏

  绩效审计作为一种审计方式在国内外得到了广泛运用,而外汇管理局作为同样具有公共管理资源的部门,推进外汇领域的绩效审计势在必行。以绩效审计的发展历史为起点,分析了绩效审计发展的动因,对外汇管理绩效审计的方法进行了研究,并分析了当前外汇管理系统开展绩效审计的难点及建议。

外汇管理领域绩效审计

  关键词:绩效审计;历史发展;审计方法

  随着外汇管理局内部合规性审计和内控监督检查工作的日益完善,不规范操作问题和违规行为日益减少,依法行政和规范管理已成为主流。为进一步适应外汇管理业务发展,完善外汇管理内部审计,在注重合规性审计的同时,“评效果、提建议”为主的绩效审计越来越受到广泛重视,成为内部审计发展的重点方向。

  一、绩效审计的发展历史

  (一)绩效审计发展的国际历史背景

  由于绩效审计形成的比较晚,各国对其产生的时间都没有确切的记载。1929年世界经济危机爆发后,主张市场调节和自由经济为中心的马歇尔古典学说暴露出其不可避免的缺陷,而主张政府全面干预社会经济生活的凯恩斯经济学开始风靡整个资本主义世界。随着国家对经济干预的进一步增强,政府的公共支出也随之大幅上升,越来越多的公众开始关注政府经费支出效益,要求对掌握这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查,于是一些发达国家的审计机关开始对绩效审计进行探讨。1986年在悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议上发表了“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”,对绩效审计进行定义,同时还提出了绩效审计的四个目标,这标志着绩效审计概念的正式确立。

  (二)绩效审计产生的动因

  当生产力发展到一定水平,无论是国家还是企业,对内部的控制和治理都不仅仅局限于其收支的真实性和合规性,而更重视要求内部以最少的耗费获取最大的效益。同时,随着人们对受托经济责任的认识不断深化,若受托者只是做到如实上报,而没有考虑所有者财产的损失程度,不能为所有者创造价值,则必将损害所有者的利益,对所有者而言,受托者应对其支出的效益性负责,否则会造成受托经济责任的不完整,因此效益性与真实性和合规性相比同样重要,有时受关注程度升值更高。这充分说明绩效审计是审计发展的必然产物,也是审计发展的高级阶段,而受托经济责任则是推动绩效审计发展的主要原因。

  二、绩效审计的定义

  目前,世界各国对绩效审计尚未形成统一的定义,最高审计机关国际组织和美国审计总署对绩效审计的定义最具代表性。最高审计机关国际组织认为,绩效审计是针对经济行为的经济性、效率性和效果性进行审计,具体为:根据健全的管理原则与实施、管理政策,审计管理活动的经济性;审计人力、物力及其他资源的利用效率;对被审计单位,根据其目标完成情况,审计其业绩效益,并根据原来预期的影响,审计其活动的真实影响。美国审计总署拓展了绩效审计的概念,提出绩效审计就是客观的、系统的审查一系列证据,依据客观标准独立评价项目的效益和管理,评估具有倾向性的关键问题、建立在最佳实务基础上的综合信息及深层问题,其目的是为有限责任监督和采取行动的有关方面提供改进项目经营和决策的信息,以加强公共责任。目前,国内对绩效审计的普遍定义为:国家审计机关对政府部门及相关组织的期望功能或公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准或要求,以及实现的手段和方式方法是否经济、有效所进行的检查、监督和评价,并寻求改进途径,帮助其尽可能的尽善尽美地实现其功能,其本质特征是围绕经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effect)、公平性(Equality)和环境性(Envi-ronment)开展的“5E”审计。

  三、绩效审计在外汇管理领域的应用

  (一)外汇管理绩效审计的发展历史

  2003年,审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中明确提出“积极开展绩效审计,促进和提高财政资金的管理水平和使用效益”。这一规划作为未来五年审计工作的主要任务之一,充分表明了我国审计工作已逐步向财务审计和绩效审计并重转变。对于外汇管理系统而言,面临复杂的外汇形势,绩效审计的开展运用势在必行。2011年,国家外汇管理局明确提出“在全系统开展绩效审计试点”的工作要求。2013年,对外汇管理绩效审计进行初步尝试。2014年,提出了“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”的审计思路,并研究制定绩效审计方案,形成绩效审计指标体系。

  (二)外汇管理绩效审计的范畴

  包括审计外汇局对外行政及对内管理两方面的内容,来衡量外汇管理各项工作所产生的社会综合效益和管理效益,即通过审计经常、资本、国际收支和外汇检查项下业务的受理是否及时、事后监督检查是否完善及外汇局内部办公效率是否有所提高、内控制度是否及时更新、是否制定考核办法、内部资源的使用是否存在浪费等情况来评价该单位工作的合规性、效率性和效果性。

  (三)基层外汇管理局绩效审计的运用

  作为基层外汇局,目前绩效审计管理及评价主要集中在每年的年度考核中体现,即通过考核各个岗位的基础业务、信息调研、国际收支核查、外汇检查及内控等方面的内容对该支局的绩效管理进行适当的评价。在进行外汇绩效审计时通常采取审阅法,通过审阅各项业务档案及文件资料来确定相关的绩效标准,绩效标准包括定性标准和定量标准。定性标准即外汇管理的各项政策法规和法律文件,外汇局的各项活动的有效性均需以此标准为前提,只有在合法的前提下有效才能形成效益;定量标准可以是预先确定的预算标准、可以是历史标准、也可以用其他涉外经济发展情况类似的分支局的情况作为标准。但当前外汇管理重点工作是继续推进简政放权和重点领域改革、加强真实性合规性审核、加大对外汇违规违法行为的惩处力度、加强事中事后管理、提高跨境资金流动非现场监测能力和分析预警水平。由此可见,外汇管理工作的特性决定了在开展外汇绩效审计时,只能掌握少量的定量标准,却是面对大量的定性标准,因此在审计过程中还将采取一些特殊的分析方法来确定标准进行现场绩效审计工作。

  四、外汇管理绩效审计存在的不足及建议

  (一)审计方式固化未能转变

  作为基层外汇局,目前外汇内审监查工作主要侧重于日常业务的合规性和真实性,审计重点在对业务的纠错和整改上,对绩效的审计关注度不够,甚至在内审工作中并不体现。建议通过试点推广方式,逐步将绩效审计内容深入外汇内审工作中,逐步转变现有审计方式,做到审计能够全面有效进行。

  (二)人员素质与审计方式难匹配

  由于绩效审计相对传统的审计方式,审计内容较为新颖,特别是基层外汇局工作人员对绩效审计的认识仅停留在了解概念的层面,并不深入,更缺乏深入的研究。按照最高审计机关国际组织的要求,绩效审计应是审计学与众多学科的综合,这就要求从事绩效审计的人员必须拥有一定的综合素质,除了需要充分了解外汇政策等专业知识,还需掌握一定的会计知识,甚至必要时应对经济学、法律等知识有所涉猎。但目前外汇审计人员特别是基层外汇局审计人员,并不能同时掌握这些知识,专业培训的机会也很少,导致如果在基层外汇局开展绩效审计,会出现人员配备的困难,影响绩效审计的工作效率。建议加大培训力度,特别是对基层外汇局人员的培训,加强绩效审计宣传,提高人员的整体素质,必要时可采取“老带新”的方式,聘请专业审计人员协助工作,以实际审计为契机培训基层审计人员。

  (三)外汇绩效审计标准难确定

  我国绩效审计相对西方国家起步较晚,虽然我国已有《审计法》对绩效审计有所规定,但这只是原则性规定,特别是在外汇管理工作中,绩效审计并没有形成统一的操作指南,也没有出台相关的准则,由于没有相关条款约束,加上绩效审计标准过多,在绩效审计实践中难以确定统一的审计标准,容易造成审计人员不同审计结果也不同的情况,不能全面评价某一外汇局的工作效果。建议出台外汇绩效审计规范性文件及操作指引,明确审计方法、审计程序、审计范围、评价指标及各指标所占份额及档案资料留存等各项规范,形成统一的绩效审计体系,提高绩效审计工作效率。

  参考文献:

  [1]张大田.从绩效审计的历史沿革看我国绩效审计的发展[J].财会通讯,2010(24).

  [2]国家外汇管理局绩效审计课题组.外汇管理领域绩效审计路径[J].中国内部审计,2013(2).

  作者:李向东 王哲良

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