历史

政府改革之历史足迹与成长逻辑

发布时间：2013-11-29 | 所属分类：历史：论文发表 | 浏览： | 加入收藏

政府改革历来是公共行政学研究领域的重点，并且公共行政学本身也是基于改善政府绩效之初衷而产生的。20世纪60年代末70年代初，发达国家相继出现了一系列的政治、经济和社会危机，政府治理遭遇了前所未有的挑战。政府在处理社会各方面的危机过程中的无力，使得政府信任出现了严重滑坡，传统的政府治理体制在危机背景下日益显示出其低能低效、顽固僵化和应对社会变化滞后迟钝的一面，社会各方面要求政府改革的呼声此起彼伏。在实践中，英国的撒切尔政府、美国的里根政府等相继对这一问题做出了回应，拉开了政府改革的序幕。与此同时，理论界的专家学者们从自己的学科视角出发，纷纷对政府改革的路径选择给出了自己的理解甚至是方案。政府改革向何处去，成了实践界和理论界所必须关注和解决的重大问题。出于对传统公共行政官僚制的反思和批判，加之西方社会历来就有的自由主义传统，人们把目光不约而同投向了市场和企业，企图利用市场的运作逻辑和企业的管理方法来重新塑造政府。在此背景之下，政府的市场化改革在发达国家轰轰烈烈地展开，市场化和企业导向成了政界乃至学界改革政府的铁律。然而，从历史坐标中的信任理论来考察，建立在契约型信任基础上的市场逻辑究竟能不能治愈政府的顽疾，是否还有其他的改革路径，更能提升政府的治理能力和信任水平，更能适应后工业社会的发展趋势，这是我们每一个理论工作者必须思考的问题和肩负的责任。

公共行政学视野下的政府改革足迹

理论探索与改革实践历来是相辅相成、相互影响的两个过程。关于这一点，哈贝马斯在其《理论与实践》一书中有过很好的论述。他认为理论日益科学化和技术化的趋向，从根本上背离了其应有的实践取向，即远离了公民对良善生活和普遍规范的追求。理论应当以实践为对象，并以实践为旨趣。理论既要对自身的合理性进行反思，又要对实践的问题作出回答，并向实践转化。在理论向实践的转换方面，"把理论转变为实践不同于科学结论的单纯技术上的运用;把理论转变为实践的任务无疑是把理论转变成准备行动的公民的意识和思想;理论的解释在具体的情况中必须被证明是能满足客观需求的实践上必要的解释，甚至理论的解释必须从一开始就包含在行动的这一认识中"①。公共行政学主要是研究以政府为主体的社会治理理论的一门应用性学科，其理论研究与社会实践之间的关系更为密切。政府的治理实践不仅是公共行政学理论的直接来源，也是在公共行政学理论指导下的实践。公共行政学自19世纪末20世纪初诞生以来，时刻与政府的改革实践保持着紧密的联系。通过对公共行政学视野下政府改革研究的梳理和考察，不难发现一个多世纪以来政府改革的历史足迹和成长逻辑。

19世纪末20世纪初，向来自由竞争的资本主义社会逐渐走向垄断，社会经济关系发生变化的同时，由于生产和资本集中所引起的垄断统治也逐渐成形。在这一时期，一方面社会生产力的迅速发展促进了经济结构的巨大变化，使得政府管理社会经济事务的任务变得日益繁重;另一方面社会关系和社会结构的复杂变化也带来了一系列的公共性问题，各种社会冲突和矛盾愈演愈烈，并逐渐演化成一种普遍的社会现象。19世纪开始传播到北美地区的工业革命思潮经过一个多世纪的发展，美国的大工业迅速崛起，城市迅猛发展。工业资本巨头们将自由、民主的旗帜紧紧地握在自己的手中，大肆鼓吹限制政府权力、提倡自由放任，强调个人作用和首创精神，反对扩大选举权，反对政府有组织、有计划地干预自由竞争，并且利用手中的财富收买和贿赂政府官员，影响决策，政府的立法权信誉也急剧下降。城市的迅速发展，使得社会公共生活的规模陡然扩大，复杂性程度突然加深，传统的政府管理受到了极大地挑战。在这样的背景下，政府一改往日"守夜人"的形象，开始积极主动地干预社会经济生活。与此同时，一门从理论上来指导政府改革的学科呼之欲出。在"与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了"的压力之下，在"力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名"②的驱动之下，威尔逊以一篇《行政学之研究》开启了公共行政学理论研究的大门。自此，政府管理有了属于自己的研究学科，并且随之产生了大量的有关政府方面的理论学说，政府改革在与理论研究的交互过程中向前行进着。

在公共行政学初创的历史时期，理论家们并没有表现出大胆的冒进，而是小心翼翼地损益着自由竞争下政府的职能范围。他们坚持政治—行政二分，认为行政只是对政治意志的执行，并且由此建立了一个"价值中立"的文官系统，设定了一套严格的"官僚制"理论，在将政府成员牢牢控制的同时，也将政府行为极大程度的限定在了一定的范围之内。"一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制;另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要超出的合理目的"③就是这一时期理论家们对政府改革的心理预期。泰勒、法约尔、怀特等科学管理学派致力于公共行政的普遍原则以及对效率追求的管理原则，纷纷把工业革命时在工厂管理的过程中总结和积累的管理经验运用到政府的行政管理当中。他们认为，公共行政与企业管理一样，都存在着一些普遍的管理方法和原则。波兹曼曾经说过："科学管理在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响……由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰……科学管理在1910-1940年间一直对公共行政起着支配作用。"④从这时候起，市场运作的逻辑和企业管理的思想就已经进入了政府改革的参考视野，并且深深地影响了政府的改革实践和公共行政学的理论研究。"在行政科学中，基本的"善"就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理价值尺度中的头号公理。"⑤这是20世纪二三十年代形成的传统公共行政学所秉持的政府观念，这一传统的以效率为最高标准的价值或者信念从一开始就深深地影响了政府改革实践和理论探索。

在后来公共行政学的发展过程中，市场逻辑和企业管理思想一直是影响政府改革的主要线索之一。从古利克一体化行政管理思想中的P(planning)、O(organising)、S(staffing)、D(directing)、CO(coordinating)、R(reporting)、B(budgeting)七职能论，到厄威克系统化公共行政思想中的十项原则，再到布坎南的公共选择理论"经济人假设"在政府改革中的应用，企业管理的思想在政府改革的过程中一直发挥着重要的影响。到了20世纪六七十年代，兼顾效率与公平的新公共行政一度使人们眼前一亮，使得社会公平、政府责任等公共性问题进入了公共行政学研究和政府改革实践的视野之内。但是，这股异于传统的公共行政思想很快就被新公共管理运动所淹没，新公共管理以企业价值、市场价值和民主参与价值为导向，他们注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率;将公共官僚体制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构;利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争;削减成本;具有一种特别重视产出目标、限制合同、金钱刺激和自主管理的管理主义风格。⑥这时候，"企业家主义和以顾客为中心的盈亏底线取代了对公共利益做出的一般回应"⑦。卡马克曾言，20世纪的官僚型国家正在被三种新的政府模式所取代：革新的公共部门组织、网络型政府和市场型政府。⑧而市场型政府无疑是20世纪后半期政府改革的主要取向。总之，在20世纪的政府改革实践过程中，市场化和企业化是贯穿政府改革始终的一条主要线索;这个世纪的公共行政学的理论研究，也深深打上了以效率为终极信仰的市场化烙印。

市场化政府改革下的信任与治理危机

20世纪六七十年代以来，援用企业管理理论、技术及方法，引进市场竞争机制，以追求公共部门工作绩效为目标的新公共管理运动，以"企业化政府"、"管理主义"、"新公共管理"、"以市场为本的公共行政"、"后官僚制典范"等五花八门的称谓，在发达国家轰轰烈烈地展开。这些有着多样化称谓的理论，从现代经济学和私营管理理论及方法中吸取养分，以公共选择和交易成本理论为依据，提出了政府以市场或者顾客为导向、提高服务效率、质量和有效性;以"理性人"的假定为基础，提出政府公共行政应该实行绩效管理;以成本—收益分析为依据，提出对政府绩效目标进行界定、测量与评估公共管理的理论模式成为当代政府改革的最基本趋势。⑨从20世纪70年代末一直延续到80年代末或者90年代初，政府改革一直采用民营化的方式，在公共管理中引入竞争机制，借助私人组织或者非政府组织来提供公共产品，并且利用合同出租、公私合作、使用者付费以及凭单制度等方式开展公共服务的市场化。彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中对这一时期的公共管理改革运动进行了系统的概括和评价，在总结了20多年来发达国家的政府改革主张及实践的基础上，梳理出了政府治理变革的四种不同模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。⑩在这四种模式的政府当中，无一不渗透着市场运作的逻辑和企业管理的思想。

这场轰轰烈烈的市场化改革运动在一定程度上改变了政府僵化、低效的传统面貌，使得政府的行政效率有所提高。但是，它并没有从根本上解决政府治理的低能问题，并且由于市场化改革中的利益分配不均衡、机会不均等问题，使得政府的合法性受到了严重损伤，这场改革中的各国政府普遍遇到了严重的信任危机。有调查显示，20世纪60年代末，美国有超过七成的民众表示相信联邦政府，但在1995年，民众对联邦政府的信任程度跌到了15%，而州政府的信任程度也下降到23%。不止于美国，在加拿大、英国、意大利和西班牙等国家也面临着相同的问题。(11)在欧洲，人们对政府的信任情况并不比美国的乐观。在过去的四分之一世纪时间里，在英国、意大利、法国和瑞典等国，人民对政府和主要政治制度的信任感已经在下降。英国传统对精英的推崇已经被正在兴起的怀疑主义所取代。例如在1987年，不到一半的英国人相信，公务员、本国政府和地方议会都在为公共利益服务。1985年有48%的英国公众表示对下议院充满信心，但截止到1995年这个数字又缩小了一半。在这个广泛推崇政治精英的国度里，公众抗议政府的政策决定已经成为一种普遍的政治现象。(12)这些调查数据都表明，20世纪的后几十年，政府在信任问题上出现了严重的危机。

政府信任是政府治理的基础性因素，政府信任的滑坡直接导致了政府的治理危机。沃伦在《民主与信任》中曾经对信任在社会治理过程中的重要作用给予了很好的阐述。他认为："当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时，信任就能充当令人满意的社会协调手段。一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。"(13)我国行政伦理学家张康之教授根据农业社会、工业社会和后工业社会的基本历史形态以及熟人社会和陌生人社会的交往和人际历史形态，把信任区分为习俗型信任、契约型信任和合作型信任。在农业社会和熟人社会中，人们之间的信任基本上属于一种习俗型的信任，在工业社会和陌生人社会中，发展出了一种契约型信任，而在走向后工业社会这种新的陌生人社会的过程中，正在生成一种合作型信任。(14)这三种类型的信任各自有其存在的社会基础，习俗型信任是靠"熟人"、"关系"等因素维系的，主要存在于农业社会;契约型信任是一种异化了的信任关系，它是工业社会和陌生人社会得以存续的重要支持力量;合作型信任是一种正在生成的社会关系，它是后工业社会制度设计和制度安排必须充分考虑的重要因素。

20世纪70年起的以市场运作逻辑和企业管理思想为基础的新公共管理运动主要依靠的是工业社会和陌生人社会中建立起来的契约型信任。这场改革所参照的市场逻辑和企业体系都是建立在追求自身利益最大化的契约纽带的基础上的。而契约本身的特性决定了建立在契约之上的信任的脆弱性和不稳定性。因为，契约本身就是不信任的结果，也是不信任的标志。如果人们之间是相互信任的，那么根本就不需要契约，只有人们相互不信任的时候，才会求助于契约。在工业社会里陌生人的交往，在一开始的时候，是没有信任可言的，并且轻信也是很危险的。所以，利用契约这种形式，是比较明智的选择。契约型信任是基于理性的，是从属于利益谋划和发生在陌生人社会中的，所以，是可以被作为一种工具而加以利用的。就此而言，契约型信任必然会发展出人的行为选择策略。然而，信任一旦成为一种策略，也就失去了信任所应有的性质，转化成制造不信任的因素，即使作为策略的信任能够赢得一时的信任，也是属于不诚实的表现，一旦这种信任的策略性动机被识破，就会立即陷入破坏性的信任危机状态。(15)所以，基于市场运作逻辑和企业管理思想之上的政府改革所建构起来的是一种契约型信任，这种信任在自身利益最大化的驱动之下，将自我之外的他当作谋利的工具，这种信任充其量是一种工具性信任，而非真正的信任。

市场化政府改革将市场逻辑和经济人思维带进了政府，使得这股风气在整个社会范围内弥漫开来，由此形成了一种基于契约化之上的管理型政府模式。在这种模式之下，无论是政府还是公民个人都被抽象化为经济人，利益得失成了这一模式之下政府和社会所主要关心的对象，它们时时处在一种计算与被计算的功利谋划之中。谋划成了实现经济人利益最大化的思维方式，契约也就充当了保证利益双方利益实现的现实神器。处在契约关系中的双方很容易被扭曲为只关注自身利益而漠视公共利益的"陌生人"，"他们通常既不打算促进公共利益，也不知道他自己是什么程度上促进那种利益……在这种场合，像在其他场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想达到的目的，也并不因为事非出于本意就对社会有害"(16)。政府就是为了实现和保障公共利益而被建构起来的公共权力机构，它的目标和宗旨是最大化的实现公共利益，而市场化改革却使政府陷入了经济人角色的泥淖而不能自拔，"每一个官员都在很大程度上受他自己的个人利益驱动，即使当他纯粹执行正式职责的时候也不例外"(17)。政府的市场化改革建构起来的是一种基于契约型信任的管理型政府模式，契约型信任大大降低了习俗型信任中所包含的感性成分，是建立在理性权衡之上的信任类型。这种信任靠的是理性计算，而理性本身又存在着固有的脆弱性和不稳定性。正如笛卡尔所言："理性告诉我，和我认为显然是错误的东西一样，对于那些不是完全确定无疑的东西也不要轻易相信，因此只要我在那些东西里找到哪怕是一点点可疑的东西，就足以使我把它们全都抛弃掉。"(18)基于理性而建立起来的契约型信任本身的脆弱性，决定了政府市场化改革的危机结果。

合作型信任导向下的政府社会化改革

政府的市场化改革虽然建构的是一种工业社会下适用于市场逻辑的契约型信任，这种信任由于其完全摒弃了感性的情感成分，人们是在反复衡量、理性计算的基础上确立契约关系的，其目的只是将这种契约型信任作为追逐自身利益最大化的工具，基于这种契约型信任之上的所谓合作行为也只是一种功利性的相互利用。所以，这种契约型信任基础上的合作充其量只能算是一种协作，建立在这种信任关系基础上的政府改革只能将政府由一种危机转换到了另一种危机之中。但是，在这场改革运动之中，社会关系和结构出现了前所未有的分化。一场被学界称为"全球性结社革命"的运动也在这场改革中悄无声息地进行着。一方面，在工业化过程中趋向萎缩甚至衰落的市民社会重新从行政国家的控制之下解放出来，呈现出新的发展态势，以有别于之前的市民社会而被学界称为"新市民社会";另一方面，一种有着多种称谓被行政学称之为"非政府组织"的新型组织形态成长起来，并且构成了"新市民社会"的基本组成部分。非政府组织是"社会领域中基于志愿者并且能够发挥人的精神力量的组织，同时提供了社会所需要的社会服务和政治体制所需要的领导力量的开发"(19)。它的出现以及新市民社会的兴起，势必带来社会治理模式的变革。卡兰默在其著作中这样写道："新的社会参与形式，由非政府组织和私人负责过去一直属于国家的职能，重建社区，重新定义公民属性，从实用的观点对待国家及其与社会的关系的非机构化，司法多样，重新发现地方区域，各层次治理的新关系形式，公民社会主动建设国家公共舞台——所有这些实际的革新逐渐形成体系，有助于确定新的治理轮廓。"(20)

非政府组织的出现以及新市民社会的成长，逐渐打破了传统的社会治理格局，政府再也没有了在治理领域内一权独大的先天性垄断优势，并且彻底打破了某一垄断性治理主体去执行对整个社会的分地域或分领域的统合性分治局面，政府只是多元治理主体中的前辈。这种社会治理主体多元化的格局，意味着一种网络式的社会治理和通过广泛的合作而进行的合作治理模式的到来。合作是实现社会良善治理的必需路径，关于社会合作行为的前提假定，罗尔斯曾经有过透彻的阐述。他认为："起组织作用的核心社会合作理念至少有三个本质特征。"第一个是"社会合作不同于单纯的社会协调活动——例如由绝对的中央权威当局发布的命令所协调的活动。确切地说，社会合作是由公众所承认的规则和程序来指导的，而从事合作的人们则用这些规则和程序来适当地调节他们的行为。"其次，"这种合作的理念包含了公平的合作条款的理念：它们是这样的条款，即每一个参与者都可以理性地加以接受，而且，如果所有其他的人都同样地接受了它们，那么每一个参与者则都应当加以接受。公平的合作条款表明了互惠性和相互性的理念：所有人都按照公众承认的规则所要求的那样尽其职责，并依照公众同意的标准所规定的那样获取利益。"最后，"这种合作的理念也包含了每一参与者之合理利益或善的理念。这种合理利益的理念规定了，从那些从事合作的人们自己的善的观点看，他们所一直积极寻求的到底是什么。"(21)

信任是合作的前提，只有合作双方彼此认同和信任才会达成一致性的合作行动。因此，合作治理模式的建构必须以合作型信任的建立为基础。从上述罗尔斯对于社会合作行为的前提假设中，我们不难发现，由合作各方自觉制定并彼此认同的规则指导、合作各方公平参与并获得互惠性利益以及符合合作各方对善的理念的价值追求是促成社会合作行为的前提。其实，自觉、认同、公平和互惠等这恰恰是合作型信任所必备的构成要素，它一方面照顾到了习俗型信任中感性的情感方面，也包含了契约型信任中理性的认知因素，合作型信任受客观的社会网络结构所决定，反映了社会网络结构的客观要求;合作型的信任也同时满足信任主体的情感需求，无论是在个体还是群体那里都是这样。所以说，合作型信任是理性与情感的统一，基于合作型信任的合作行为也同时满足这两个方面的需求。(22)合作型信任不仅使合作各方都能认识到彼此的真实需要，因为"当合作双方都意识到对方的需要时，它们之间将会建立起高度的信任，这一信任将使双方的关系得以继续。"而且，合作型信任"没有工具主义动机的迹象，合作意愿的变化既可以反映对他人的道德责任感，也可以反映人们的一种信心，即相信与之共处一个社会关系的他人更可能对合作做出回报。"(23)因此，在后工业社会多元治理主体并存的社会治理格局之中，要想构建起多元治理主体合作治理的新型社会治理模式，构建"来自于人民自身——自觉自愿的遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和约束"(24)的合作型信任关系是必须要做的事情。

政府是为了避免人类因私利而相互争斗从而走向自我毁灭局面的出现而被建构起来的，他是社会成员之间相互订立契约而产生的。"在理性的自利人的协议中，找到了政府的起源。驱动人们结合在一切的动机，即不是和睦(情感)，也不是政治的忠诚(持有相同的政治哲学观)，而仅仅是对人身与财产安全的焦虑而已"。(25)虽然政府最初是社会成员因个人人身和财产安全危机而建构起来的，具有一定的利己情结。但是，随着社会的发展，尤其是人类社会公共生活的极大丰富，政府无论在宗旨还是职责上已经远远超出了其建构之初的职能所在，实现公共利益与追求人类的良善生活已经成了当下政府职能的题中之意。"行政被认为是一种具有高度理性的人类合作的努力。"并且"人类有影响的行为都是合作产生的，如果没有合作，也就不会有任何成果。"(26)所以，后工业社会的政府改革应当摆脱市场万能的思维定式，从对契约型信任的迷信中解放出来，努力构建一种基于合作型信任之上的合作型社会治理模式。后工业社会越来越呈现出一种多元发展的趋势，无论是社会构成还是文化信仰，抑或经济成分都表现出了多元共存、共生共长的多元格局。政府作为社会治理体系中的主要构成部分，应该本着一种迈向社会的改革思维来进行行政设计，要从起源之初保护人身和财产安全的利己初衷转向更广阔的领域。政府"从关心狭隘利益领域的合作变换到关注公共领域的合作"(27)是后工业社会政府改革的理应选择。

"人份内的工作就在于有思想的生活，在于理解，在于深思熟虑的行动。善的生活就是与人的存在的自然秩序相一致的生活，是由秩序良好的或健康的灵魂所流溢出来的生活。善的生活简单来说，就是人的自然喜好能在最大程度上按恰当秩序得到满足的生活，就是人最大程度的保持头脑清醒的生活，就是人的灵魂中没有什么东西被虚掷浪费的生活。善的生活是人性的完美化，是与自然相一致的生活。"(28)施特劳斯关于人的善的生活追求的描述虽然过于诗意，并且在历史上也没有哪个社会、哪种治理实现过人类这一美好的梦想。但是，他毕竟代表了人类对于良好社会秩序和美好社会生活的追求。尤其是当人类跨进后工业社会的门槛的时候，人们对这一美好生活的渴望与实现这一梦想的希望将会同时存在。亚里士多德曾经说过，人是天生的政治动物，人类对美好生活的追求同样包含对和谐政治生活的期望。所以，后工业社会的治理是由政府、市场、非政府组织以及其他的社会自治力量合作的治理，这种合作治理是建立在伦理精神滋养下合作型信任基础之上的，这种合作治理无论在形式上还是内容中都蕴含着治理主体间相互信任、彼此认同、互利互惠的服务型元素，整个后工业社会的治理体系及其治理过程都贯穿着伦理精神，一切治理行为及其规则都体现着伦理经规范下的合作型信任关系。

现实关照与未来前瞻

公共行政学本身就是为了改变传统政府效率低下、顽固僵化的形象而产生的，公共行政学视域下的政府改革理论从一开始就蕴含着市场运作逻辑和企业管理思想。尤其是20世纪六七十年代开始的新公共管理改革运动，将公共行政学的这一理论传统发挥到了极致。政府的市场化改革在提高了政府的运作效率的同时，也将公民对政府的信任挥霍殆尽，政府治理和政府信任出现了前所未有的危机，建立在契约型信任基础之上的政府市场化改革使公民个体在经济人的谋利冲动刺激之下更加原子化，加剧了整体社会的碎片化。在这种背景之下，社会成员、组织之间都各自为政，合作成为一种奢求。因为"市场社会中由相互交换关系和人与人之间的相互依赖性交织而成的网络尚不足以使合作的行为方式同参与者的自利之间始终达到一致。相反，破坏性的激励诱因开始发挥作用，促使以自利为导向的人采取非社会性的以及不合作的行为。"(29)政府改革的目标是提高政府的治理能力，增加政府信任的存量，这就要求我们必须反思政府的市场化改革，寻找一种新的改革路径。

事物都有两面性，政府市场化改革亦然。政府市场化改革虽然加剧了社会的分化，但是也促生了一些新的社会权力主体，使社会更加多元化。多元化的社会再也不能满足于政府与市场的二元治理模式，契约型的信任关系逐步瓦解，构建一种容纳多元社会权力主体的合作型信任关系和合作型社会治理模式就显得尤为迫切。(30)还必须看到，现实社会所面临的种种问题也使得合作迫在眉睫。"为什么合作变得这么紧迫?组织面对的挑战似乎正在快速升级。影响组织增殖的全球性问题，包括恐怖主义者的威胁、破坏者造成的古代土地持续沙漠化、战争、饥荒、疾病、全球范围内国家得失意识的快速分裂——这些都点燃了仇恨，如果不加以重视，对相互联系的政治、社会、经济以及环境的挑战最终会削弱世界范围内的生活质量。这些建立在一般世界思维上的、系统的、邪恶的问题阻止了人类各种福利的改善。商业团体必须与城市、乡村和州政府以及国家、跨国组织如联合国、世界银行等进行合作，为解决这些问题引入足够的智力和财产资金——这就要求在各个层次上具有合作积极性。"(31)

综上可见，未来的政府改革应该适应后工业社会的发展趋势，从基于契约型信任的市场化取向中解放出来，迈向多元治理主体本着公平参与、充满合作型信任以及基于善的完美生活追求的合作型治理模式，将碎片化的社会用合作的思维整合起来，实现社会和人类的全面发展。(32)

注释：

①[德]尤尔根·哈贝马斯：《理论与实践》，郭官义、李黎译，社会科学文献出版社，2004年，第80页。

②[美]威尔逊：《行政学之研究》，载《国外政治学》1987年第6期。

③[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社，1987年，第22页。

④[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年，第40页。

⑤Robert A. Dahl. The Science of Administration: Three Problems, in Classics of Public Administration. op. cit. p.123.

⑥[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年，第3页。

⑦[美]理查德·J·斯蒂尔曼：《美国公共行政重建运动：从"狂热"的国家主义到90年代"适度"的国家主义》，载《北京行政学院学报》1999年第4期。

⑧[美]伊莱思·卡马克：《后官僚政治对职业政策人员的技能要求：21世纪的政府》，载《比较》2003年第9期。

⑨Hood, Christopher(1998). The art of the state: Culture, rhetoric, and Public Management. Oxford: Claremont Press, p.1.

⑩[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年。

(11)Joseph S. Nye, Philip D.Zelikow, and David C.King. eds., Why People Don't Trust Government, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1997:1-18.

(12)Susan J. Pharr, Robert D. Putnam, and Russell J. Dalton, A Quarter-Century of Declining Confidence, Journal of Democracy, Vol.11, No.2 (April2000): pp.5-25.

(13)[美]马克·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社，2004年，第2页。

(14)(15)(22)张康之：《在历史的坐标中看信任——论信任的三种历史类型》，载《社会科学研究》2005年第1期。

(16)[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，商务印书馆，1981年，第27页。

(17)[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年，第280页。

(18)[法]笛卡尔：《第一哲学沉思集》，商务印书馆，1986年，第7页。

(19)[美]彼得·F·德鲁克：《社会的管理》，徐大建译，上海财经大学出版社，2003年，第115页。

(20)[法]皮埃尔·卡兰默：《破碎的民主——论治理的革命》，高凌瀚译，三联书店，2005年，第63页。

(21)[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，上海三联书店，2002年，第11页。

(23)[美]罗德里克·M·克雷默、汤姆·R·泰勒：《组织中的信任》，管兵等译，中国城市出版社，2003年，第76、13页。

(24)[美]巴尔：《三种不同竞争的价值观念体系》，载《现代外国哲学社会科学文摘》1993年第9期。

(25)[美]弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年，第23页。

(26)[美]德怀特·沃尔多：《什么是公共行政学》，引自《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第187页。