行政伦理学：新世纪“显学”之端倪

行政伦理相关思想古已有之，但将其上升到系统的理论陈述，特别是从学科的角度系统研究也只是始于上世纪后半期的西方国家。经过世纪之交对传统官僚制的批判与反思之后，一门新兴学科——行政伦理学由可能走向了现实，并日益成熟。在我国，行政伦理学的系统探索主要始于本世纪初。进入新世纪，为了从理论上引导我国社会对"行政伦理失范"的有效治理，也为了策应党中央"以德治国"的政治理念，理论界展开了行政伦理的研究，并逐渐将其推向深入，行政伦理学研究因此被推到一个"显学"的位置上。

一、上世纪末西方的理论动向：行政价值凸显

西方的行政学在其100多年的历史发展中始终交织、盘旋着两根主线——管理主义与宪政主义。早期行政学是以管理主义为中心的，关注的是行政的科学性与效率，即行政的工具性与技术性问题，缺乏以价值理性和以价值问题为宗旨的行政伦理的指导纬度。经过西蒙"事实—价值"的二分法及沃尔多的"民主"核心原则之后，西方行政学开始了以价值问题为宗旨的行政伦理探索，走上了以宪政主义为中心的"伦理救治"之路。上世纪末，西方"新公共运动"三大理论范式基于对官僚制的批判与反思，开拓了理论研究的新视角，提出了一系列从属于公共行政价值目标的政府改造方案，凸显了行政价值的重要性，开启了公共行政的伦理思考之门。

1. 社会公平、民主行政——新公共行政的价值诉求。20世纪60～80年代，西方社会出现了一系列社会、经济与政治问题，政府改革迫在眉睫。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派应运而生。新公共行政学派把公平与效率结合起来考虑，强调公共行政中的价值问题，以此来校正官僚制对单向度的技术与效率的追求，即"用"社会性效率"代替了"机械性效率"，主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义"[1];将"社会公平"作为政府管理的目标，并赋予其核心价值观的地位，认为公众的需要、权利、利益高于政府自身的利益;强调民主行政，即通过公民参与、政治互动与沟通、民主、伦理等观念来增强社会公平及民主行政;对官僚制的消极人性假设开出的基本药方是："将公共行政者视为民主责任的承担者，主张公共行政人员是好进取、负责任、有见识、能反省、敢创新的主动者。"[2]

从行政学理论中的核心价值——社会公平、民主行政来看，新公共行政对行政价值的追求不仅包含着政治取向——在政治的意义上担负公正责任，同时也内涵着伦理诉求的倾向——在伦理的意义上担负公共责任。特别是后者，是对传统官僚制强调价值中立的一种颠覆。自此，在行政学的发展中，伦理视角的研究吸引了越来越多学者的关注。

2. 成本效益、顾客回应——新公共管理的价值导引。20世纪80年代末至今，管理主义经过传统管理主义、行为管理主义之后，开始了第三次范式转换——新公共管理。以戴维·奥斯本为代表的新公共管理学派主要以现代经济学和私营企业管理理论为基础，强调以下主张：(1)采用绩效管理，引入3E(即经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness)作为评估标准。(2)引入市场竞争机制，提升公共部门的服务品质。(3)顾客导向，以公共服务的顾客取向作为公共部门实践的价值定位。(4)政府掌舵而非划桨。(5)培育具有企业家精神的公共行政文化[3]。

新公共管理的核心价值是成本效益、顾客回应，其效率观与传统官僚制的效率观不同，因为新公共行政者在向上级负责的同时，也向其合作伙伴和民众(体现为顾客)负责。因此，新公共管理运动在模糊政府与其他公共部门界限的同时，也突出了公共管理的公共特性(价值定位和价值属性)，并悄悄地把公共行政的价值问题放在了现实问题的解决过程之中，从而为建构行政伦理体系和解决行政伦理问题提供了可行性思路和方案[4]。

3. 公民权利、公共利益——新公共服务的价值关注。20世纪90年代至今，宪政主义为回应管理主义的新公共管理思潮，开始了以罗伯特·登哈特为代表的新公共服务的范式探索。新公共服务的理论基础是多元主义理论、新制度主义、社群主义、自组织网络理论、公民资格理论。其主要内涵是：政府的职能是服务而非掌舵;追求公共利益，公共利益是目标而非副产品;战略地思考，民主地行动;服务于公民而非顾客;重视人而不仅是生产率;超越企业家身份，重视公民身份[5]。

新公共服务的核心价值理念是呼吁维护公共利益，强调尊重公民权利，重新定位政府角色等。其实质是对新公共管理范式进行超越，这种超越实际上是将"以人为本"的伦理价值从新公共管理的"经济效率"的桎梏中解放出来，进一步凸显了西方行政理论发展的伦理指向。

二、上世纪末西方政府再造的方向：伦理救治

西方的行政实践经历了古典范式的"小政府"与"政党分赃制"及现代范式的"官僚行政"与"福利国家"，目前正处于"新公共运动"的各种范式转换之中。政府的行政实践在经历了古典"政治路径"的外部控制，以及现代的"科学路径"的价值中立之后，在世纪之交，不断克服"科学路径"的弊端，经过"市场路径"救治方案的探索后，逐渐显现出"伦理路径"的新取向。政府再造从外部控制到价值中立，再到注重价值观及内部控制，这是行政实践历史发展的必然。

1. 新公共行政——"科学路径"的矫正。在行政实践的演变中，马克思·韦伯的官僚制追求的是"科学路径"，体现的是科学精神与法制精神，以克服"政党分赃制"的弊端及"小政府"的行政低效问题。然而，官僚行政也因其缺乏人本主义的关怀、忽视公平和民主等社会价值而导致行政主体公共意识与道德责任的困境。面对这些问题，以弗雷德里克森为首的学者发起了新公共行政运动，试图对"科学路径"的不足进行补救。

在实践中，新公共行政学派突破了"科学路径"重形式和理性的局限，认为公共行政不仅要以理性与效率为目标，而且要把社会公平放在目标的首位，从而形成以社会公平、民主行政为核心的社会价值体系，并以此为契机不断推动现代公共行政的改革。新公共行政力图突破"科学路径"的价值中立，主张建立正义公正的"政体价值"，并提出了对公务人员进行道德意识"外化"和伦理规范"内化"的双向控制举措。

尽管新公共行政对崇尚"科学路径"的官僚制的不足进行了补救，力图用公正、民主、公民参与、伦理及回应性等观念重建新的组织制度，但未能从根本上解决官僚制与民主之间的矛盾。加之社会公平概念的宽泛与不确定性，以及在实践中遇到的诸多困难，新公共行政对"科学路径"的矫正，最终如张康之教授所言，"在理论上的批判性特征大于建构特征，但是，在实践上则是较为幼稚的"[6]。

2. 新公共管理——"市场路径"的导向。以戴维·奥斯本为代表的新公共管理运动于20世纪后期发源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界，它以公共选择、经济人、市场有效等理论假设为依据，把市场的激励原则和私人部门的管理手段运用于政府部门，具有更强的建构特征，突出了其实践的现实性与生命力。

新公共管理从融合政府与市场的界限入手，对政府再造提出了新的思路：一是调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，力求管少、管好;二是动用市场与社会力量提供公共服务，以弥补政府财力和服务的不足;三是运用企业管理的成功经验改革政府内部的管理体制，提高公共机构的工作效率和服务质量[7]。

总的来说，新公共管理是以管理主义为导向，其价值基础还是效率价值观，它注重绩效评估和效率，以结果而不是程序的正确性来评估管理水平，建构的是以"市场"为导向的政府再造之路。所以，新公共管理运动打破了政府部门与公民社会，特别是第三部门之间的界限，提升了政府管理的公共属性，实际上是将公共价值放置于社会实践中的一种尝试。这一尝试有利于将伦理视角引入到政府管理之中，为公共行政伦理的实践构建奠定了坚实的基础。

3. 新公共服务——"伦理路径"的显现。实践中新公共管理并不是完美无缺的，如政府责任的推卸、公共性的丧失、绝对经济人假设等缺陷。这些不足引起以罗伯特·登哈特为代表的新公共服务思想者的批判。在政府的实践活动中，新公共服务的倡导者一方面肯定新公共管理在政府实践中诸如绩效评估、战略管理目标、弹性化组织设计等积极因素，另一方面也力争克服上述各种因素的不足。

新公共服务把公平、民主、公共精神等价值观置于效率、生产力等价值观之上，并倾向于构建一条不同于行政史上的"政治路径"、"科学路径"、"市场路径"的第四条路径，即"伦理路径"。新公共服务的倡导者拒斥企业家精神，呼唤公共行政的精神，发掘道德价值，用伦理精神去重新审视政府及其公共服务[8]。

新公共服务的政府再造之路，强调以人为本与提高绩效的协调统一;主张以服务为宗旨，改变了政府掌舵的职能取向;主张以公民而不是顾客为服务对象，尊重公民权利。这些指向强化公共部门的责任。新公共服务对行政价值及内部控制的理论诉求及实践探索，凸显"伦理路径"的即将到来。

三、世纪之交我国政府重铸的路径之一：德治

纵观我国政府的改革历程，改革一直是沿着人员精简、机构调整、完善法规体系、制度建设等对官员进行外部控制之路走过来的。因而，在新的历史转型时期，需要以新的视角来探索政府的改革之路。近年来，对出现重大事故的行政人员进行责任追究的问责制，正是政府改革的一种尝试。因此，选择对行政人员进行内部控制的"德治"之路，也似乎成为中国政府改革道路的必然选择之一。

1. 转型期之困境——呼唤政府改革的"伦理之路"。可以说，我国的政府改革既要顺应社会转型又要与世界接轨。在双重压力之下，行政改革在传统与现代、东方与西方的摩擦及冲突中探索，必然会面临着诸如官僚主义泛滥、政府责任缺失、法制观念淡薄等共性问题。其中，政府的责任缺失尤其突出，它表现为：地方保护主义盛行，上有政策，下有对策;政府腐败丛生，"设租、寻租"严重等。

为根除这些顽疾，必须对政府的公共权力进行控制与约束。而制约公共权力的途径一般有"政治控制"、"责任控制"及"法律控制"三种途径。但我国的改革实践证明：第一，以西方"三权分立"与"权力制衡"为基础的"政治控制"途径，在中国是行不通的。第二，"责任控制"虽是近代民主政治的产物，但我国的民主政治还在建设之中，无论是对政府组织还是对行政人员的责任控制都处于探索之中。第三，"法律控制"途径是从制度层面来规范公共权力的运行，由于制度供给不足、人治现象屡禁不止等因素，我国的法律控制途径有待进一步完善。从上述分析可知，三种从外部进行控制的途径，到现在为止，还不能完全确保实现公共权力"善"的目的。因而，转型时期我国政府治理就必然呼唤新的路径，即道德控制之路。

2. "问责"频现——伦理化的政府治理模式初探。2003年"非典"期间，当时的卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因防治"非典"不力被免去党政职务。之后，其他地方政府也在短时间内就同一问题连续查处了一些渎职官员。自此，从零星的问责到问责风暴，再到从上至下的各级行政问责等规范文件的出台，"行政问责制"正式走向前台。

特里. L. 库珀认为，在公共组织中保持负责任的行为有两种方法：内部控制与外部控制。因而，实施行政问责制的路径选择不外乎两条：一是制度层面的控制，即政治、行政以及法律层面的"问责"，这是"他律"角度的硬约束，要求政府官员"正确地做事"。二是伦理层面的控制，即道德层面的"问责"，这是"自律"角度的软约束，要求政府官员"做正确的事"。可见，道德责任的担当是政府责任控制不可缺少的途径之一，它是行政官员从行政伦理的层面出发，自觉承担责任的途径。现实也忠告我们，不可用政治责任、行政责任及法律责任去替代道德责任。西方学术界在经过新公共三大运动之后，开始突破官僚制的单一责任追究的局限。政界与学术界都意识到，要实现公共行政的整体责任，走道德治理之路是现实选择之一。

我国的官员问责制，就是在这种全球性的实践背景下孕育而生的。问责制的出现，不仅从观念上要求政府官员做与其职权相一致的"分内之事"，而且从心理上可以重塑官员的行政价值和道德意识。我国各级政府问责制的相关规范性文件的出台，则是进一步通过制度层面来体现基本的行政伦理精神。

3. "以德治国"——中国特色的公共行政发展道路。新中国成立以来，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体尤为重视德治的作用，并系统地阐述了以"为人民服务"为核心的新型道德观;以邓小平为核心的第二代中央领导集体着重强调"两手抓、两手都要硬"的方略，并强调物质文明与精神文明共建的关系;以江泽民为核心的第三代中央领导集体则提出"以德治国"的治理理念。可以说，"德治"理念提升了道德建设的重要性，而"三个代表"重要思想则指明了执政道德建设的基本方向，"执政为民"更凸显了执政道德建设的核心价值。

"德治"治理模式的提出是与我国特殊的行政生态分不开的。目前，我国正处于传统农业社会向工业社会过渡的阶段，这一阶段，我国行政生态的特点是：没有西方发达的生产力;缺乏西方成熟的市场经济基础;官僚制度化不足、公民自主活动能力不强、法制有待完善;长期实行集中统一的政治制度;人性非私的假设，而非自利人假设，等等[9]。这些特殊的生态环境要求我国的治理模式，一方面应向内挖掘传统的德治思想，另一方面要向外借鉴西方现代社会治理的伦理取向。这样，探索一条中国化的"德治之路"已提上了政府治理的日程。

四、新世纪我国行政伦理的繁荣之势

在我国，行政伦理研究始于20世纪90年代中期，其理论研究的兴起既有国内社会历史背景，又有国内外学术支持。在历史上，政治伦理与行政伦理长期被挤压在政治意识的卵翼下，政府管理缺少一种按照行政伦理原则建构起来的自我调节机制;在现实中，我们也常常将道德与伦理的评价排斥在政府管理之外。历史与现实的双重原因造成了当前我国"行政伦理失范"现象的存在。为了引导我国社会对"行政伦理失范"的有效治理，理论界展开了行政伦理的研究。与此同时，西方行政伦理学的新思想、新范式与新语汇，通过中西公共行政学会之间的交流、"海归派"的传播、经典著作的翻译等途径，对我国行政伦理研究提供了学术支援。新千年以来，行政伦理的研究正如火如荼，凸现出行政伦理学研究的"显学"之气象。

1. 研究成果之丰硕。就笔者所能收集到的资料，新千年以来，理论研究成果主要有：(1)译著1部，即2001年由张秀琴翻译的美国著名学者库珀的《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书。此书为国内学者了解世界行政伦理学的前沿理论提供了充足的学术资源。(2)教材7部以上，如王伟的《行政伦理概述》，张康之、李传军的《行政伦理学教程》等，这些教材从不同的角度探索了我国行政伦理学的学科体系。(3)专著9部，比如，张康之的《寻找公共行政的伦理视角》、刘祖云的《当代中国公共行政的伦理审视》等。(4)音像制品有：王伟的《公共行政伦理建设》一套10片光盘，李传军的《行政伦理学》一套11片光盘。(5)学术会议有：2002年中韩行政伦理研讨会(专题)，2003年全国行政哲学研讨会(议题之一)，2005年全国行政伦理与行政能力建设学术研讨会(专题)，2006年第三届中美公共管理国际学术研讨会(议题之一)。(6)以"中国期刊网"为据，按主题以"行政伦理"为检索词的期刊文章570篇。可见新千年以来我国行政伦理研究成果之丰硕。

2. 研究内容之集中。从研究内容来看，主要集中在以下三个方面。(1)国内外行政伦理学术资源的引介与挖掘。笔者认为，行政伦理学的学术资源，主要是指现代西方行政伦理思想和中国古代行政伦理思想。以"新公共三大运动"为理论背景的现代西方行政伦理思想，代表了当代行政伦理思考的前沿，库伯的《行政伦理学：实现行政责任的途径》、马国泉的《行政伦理：美国的理论与实践》等，对于建构中国行政伦理的学科体系有着积极的借鉴意义。与此同时，国内学者也开始转向我国古代深厚而广博的传统行政伦理资源，并挖掘其现代价值。(2)学科体系探究与构建。王伟的《行政伦理概述》、徐家良与范笑仙的《公共行政伦理学基础》都从不同的角度提出了学科体系的建构思路。(3)具体行政伦理问题的阐发。主要内容涉及行政伦理的基本概念解析、规范阐述、制度构建及其失范现象与原因分析等。

3. 理论发展之动向。我国新千年的行政伦理研究，有以下三个动向值得关注：第一，张康之教授进一步引领我国行政伦理学的研究之路。张康之教授一系列专著的问世及论文的发表，起到了坐标与导向作用，对我国行政伦理研究产生了很大的影响。如他提出了具有民族感与时代感的伦理救治之路——"以德治国"的路径，阐述了"服务行政"这一新行政价值理念，成为公共行政实践中"服务型政府"的理论渊源。第二，学术研讨会对行政伦理研究的大力推动。中国行政管理学会、中国社会科学院等部门举办的专题学术研讨会，在以下方面推动了我国行政伦理学研究的深入。(1)提出了行政伦理学的一些新的范畴，比如美德伦理、制度伦理、政策伦理等，拓展了研究范围。(2)研究向纵深发展，从行政价值的确立到对行政自由裁量权与法治之合理关系的关注，再到对公共管理之合理性限度及其局限的探讨，研究逐步深入到行政哲学的层面，提升了理论思考的深度。(3)研究逐渐走向对实践问题的探索，如"官员问责制"的实施开始触及政府管理的实践领域。第三，"行政伦理关系"范畴的提出，"十大行政伦理关系"的思考框架，以及对每一个行政关系的伦理考量，都旨在寻求行政伦理研究的新思路[10]。

【参考文献】

[1]李瑞. 管理主义与宪政主义——对西方行政学的一种认知角度[J]. 中南财经政法大学研究生学报，2006，(2).

[2]罗大明，石正义. 改造官僚行政：西方公共行政的理论探索[J]. 电子科技大学学报(社会科学版)，2006，(8).

[3]张成福. 公共行政的管理主义：反思与批判[J]. 中国人民大学学报，2001，(1).

[4]戴木才，曾敏. 西方行政伦理研究的兴起与研究视界[J]. 中共中央党校学报，2003，(7).

[5]DENHARD T J V, DENHARDT B R. The New Public Service: Serving, not Steering[M]. New York: Free Press. 2003.

[6][8]张康之. 在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2005，(5).

[7]陈振明. 公共管理学[M]. 北京：中国人民大学出版社，2003. 31.

[9]阎志刚，周福全. 伦理化的政府治理模式——中国特色的公共行政道路[J]. 湖北社会科学，2006，(9).

[10]刘祖云. 论"十大行政伦理关系"[J]. 社会科学，2006，(9). ^

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