社区服务能力建设途径初探

摘要：目前我国对社区服务能力建设的研究，已越来越重视，但还处于起步阶段，本次的课题我们试图借鉴别国和先进地区的经验，立足于本地的社区现状与服务能力的研究，研究出可行的创新活动方案，从而推动社区服务能力建设的优化。

关键词：社区;服务;建设

社区是国家与社会的接口，是我国城市基层的群众性自治组织，它虽不是政府的派出机构，但是它与政府血肉相连，密不可分。近年来，建设和谐社区，全面提升社区服务能力已成为我国当前社区建设的根本目标, 社区服务能力建设也相应地成了当前城市社区建设的主要内容。但由于我国社区发展的历史短暂,目前还缺乏一套完整的发展模式,因此，我们迫切的需要借鉴国外发达国家的成功做法和有益经验, 通过学习和研究，加快我国社区建设步伐。

一、其他国家和先进地区社区发展的主要经验和做法

目前我国已经越来越重视对社区服务能力建设的研究，但仍是刚刚起步，实践性研究还不是太多。近年已有不少人将国外社区建设的经验通过调研的方式介绍过来，例如有美国、加拿大等国家的服务建设考察报告等。对于舶来的优秀做法，我们不妨仔细加以研究，我们发现主要有这么几点：

1、政府高度重视社区建设, 强调计划性和规范性。美、加两国的社区建设在形成和发展的初期带有自发性质, 随着社区地位、作用的突出, 特别是上世纪联合国社区发展后, 社区建设成为两国政府有计划、有目的地引导社会发展的重要内容, 进而成为国家实现现代化必不可少的环节之一。两国政府每年对社区工作都要制定一系列的工作计划, 每项计划包括工作内容、组织措施和目标要求等等, 大多数都有数量指标。如每年对老旧社区的改造数量, 新社区福利机构、文化娱乐设施的建设、安全教育培训中心的设置标准, 社区居民就业、贫困、医疗、老年、青少年与儿童等方面的各类发展计划、廉价住房计划、济贫计划等等。

但两国政府在社区建设中的作用与以前相比还是发生了比较大的变化。据介绍, 过去政府既要负责掌舵, 又要划船, 现在只负责掌舵,不再参与划船。将具体事务交给社区组织和民间团体, 政府只负责宏观调控, 这样做既大大减轻了政府的负担, 又发挥了政府在社区建设中的主导作用。在美国纽约, 政府和官员在社区建设中的职责都有明确的分工。

2、民间团体承担具体工作, 有健全的工作机制和组织体系。美、加两国的社区工作组织体系是由政府各职能部门、政府资助的社区组织和民间组织举办的非营利机构组织组成, 被称之为"三大版块"。

政府在社区工作体系中承担的主要职责包括：一是制定相关政策和立法, 并通过制定规划来贯彻执行;二是财政支持，政府每年要拨出专项资金用于社区发展事业, 政府根据每年的监督、检查情况, 确定下一年的财政资助;三是实行严格的宏观控制与管理, 政府通过制定标准, 行政许可进行管理。民间团体以及所举办的非营利服务机构是政府在社区建设和社区服务上的合作伙伴和具体执行者。他们在政府组织协调下独立地开展社区内的各种有偿、低偿或无偿服务, 以自己的服务争取政府、社会各界和居民的支持。特别值得注意的是, 加拿大的企业界对社区建设也给予了极大关注, 他们不仅为社区捐款捐物, 而且主动投资社区事业, 直接提供商业性的服务。

3、非政府非营利组织发达, 工作人员职业化、专业化水平高。在两国的社区建设中, 非政府组织是一支重要的社会力量, 发挥了不可替代的作用。他们数量多, 美国现有非营利性组织万个;同时分布广泛, 涉及到社区服务、文化、治安、卫生等居民需求的方方面面, 可以说群众有需求, 他们有服务。值得一提的是, 两国从事专职社区工作的人员, 无论是在社区管理组织中, 还是非营利性组织或志愿机构中都要经过专业训练，呈现出极高的职业化和专业化水准。

4、社区参与度高, 自治和自助能力不断提升。社区参与广泛主要体现在社区参与的结构上。参与人员不仅有中老年人、中青年, 而且有中小学生不仅有社区内的非营利性组织和志愿者, 而且还有驻区企业单位。以美国为例，1993年克林顿签署的"全国与社区服务法案"规定，对于做满1400小时的青少年义工，美国政府每年奖励4725美元的奖学金，这些相关的政策法规极大地提高了社区群众的参与度，在这些办法的激励下，1999年，美国56%的18岁以上成年人参加过志愿工作;2000年，44%的26岁以上的成年人参加过志愿工作，工作量超过9百万全日制雇员，工值2390亿美元。与此同时，在美国文体明星等公众人物也是十分热衷于社区志愿服务工作，为全社会做了很好的表率。比如NBA著名球星奥尼尔就长期在社区兼职警察工作。

二、目前社区服务能力建设的现状和存在问题

1、政府虽然高度重视，硬件日渐完善，但软件跟不上形势。近年来，我地的社区经费投入不断增长，占政府每年财政支出的比例也越来越大，目前，多数社区的硬件设施已经逐步趋于完善。但同时又出现了新的问题,即硬件过硬，软件太软。这一问题主要表现在以下两个方面：一是在硬件设施日渐完善的条件下，群众缺乏专业人才的引导和指导，硬件长期闲置，不能发挥应有的作用;二是群众对社区自身行为缺乏监督，一些社区的活动室被拿去出租，成为少数群体的牟利工具。

2、体系建设上，行政化倾向严重, 居民对社区组织认同感不强。政府管理重心的下移, 街道职能的强化, 是对基层管理的加强, 但也会使社区居民委员会的行政色彩更浓, 因而使社区居民委员会作为居民自治组织的性质更受压抑。

我们在调研中发现，近几年，我地社区建设取得了不少成绩，但在实际运行过程中，社区行政化倾向明显这一趋势值得引起重视，否则将对其本身应有的基层群众性自治组织的性质产生影响，减弱居民的认同感和归属感。

由于城市管理重心的偏移，政府和企事业单位越来越多的社会职能被剥离到社区。各职能部门的工作一级一级地往下"批发"，使得社区几乎成了一些行政机关的下设机构，种种活动、检查、会议、材料令社区干部疲于应付，而且多为行政事务性工作。 "六多"，即台账材料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、硬性指派任务多，成为当前社区工作的真实写照。一些社区干部反映，他们一半多的时间和精力花在完成上级交办的任务上，因为忙不过来，渐渐形成应付的工作作风，从而使社区工作与服务群众这个主要目标有所背离。严重影响了居民对社区组织的认同感，

3、社区服务单一，与经济社会发展不协调，不能满足社区居民日益增长的物质、文化和生活需求。社区服务是社区建设的基础，但由于有关社区服务业的优惠政策相对较少，已出台的有关规定又不能得到很好地落实，限制了社会各方面对社区服务业的投入，使目前社区服务业发展比较单一，多依靠政府投入，福利性、事业性服务项目占大多数，基本上属于政府行为，向社会化、产业化、实体化转变的步伐不快，还没有建立起完善的服务体系。

4、动力机制不健全, 政府、社区、群众三方动力不足。与美国等社区建设较发达的地区相比，我国相关的政策和措施十分滞后, 社会志愿服务工作往往需要强制性的行政命令才能实施, 地方政府、社区组织以及居民个人在实际的运行中都表现得不是十分积极。

三、如何发挥社区服务的作用加强社区能力建设

1、政府有限介人

第一要理顺关系，明确职责。社区是我国城市基层群众性自治组织，它既不是政府，也不是政府的派出机关，其主要职责是"发动和组织群众开展自治活动，协助政府管理本区域内的有关社会事务，享有自主自治权"。政府和有关职能部门要摆正与社区之间"指导与服务、协调与监督"的关系。鉴于当前社区的经费、人事等诸多方面依赖于政府的实际，在"行政化"和"社会化"之间取得平衡点对社区建设十分必要。要尽快对社区的职责进行明确界定：哪些工作是由社区做的，哪些工作是由社区协助职能部门完成的，哪些工作应由中介机构和服务机构完成，并将这些内容以正式文件的形式在社区予以公示，接受社区干部和居民的监督，真正赋予社区自治权、协管权和拒绝权。

第二要建立社区工作准入制度，并真正落到实处。要以服务群众为出发点，根据社区的性质和职责，实行工作项目申报准入制度。建议对目前我地各社区的工作进行盘点清理，对超越社区职责范围的予以取消，对形式重于内容的及时喊停，对重复的进行合并，对适宜下放的政府职能逐步下放到社区，并真正做到"权随责走、人随事转、费随事转"。凡在社区开展检查、考核、评比、培训、挂牌、达标升级，均要实行严格的审批准入。同时，努力减少社区工作台帐，力戒形式主义，确保社区干部能把主要精力放在为民办实事上。

第三要强化社区考评，弱化政府考评。为更好地发挥社区在构建和谐社会中的作用，对社区的考核工作，要从以街道办事处和上级有关部门考核为主转变为以社区居民自我考评为主。

第四政府应当经常审视自己与志愿部门的关系。应认真审视政府的政策与实践，审视政府资金对志愿部门支持情况，要提高志愿部门执行政府使命的能力以及管理资金的能力，保证资金的透明使用和项目的绩效。政府同时也应加强志愿组织的资金筹集能力，推动他们的可持续发展。

2、主体广泛参与

由于社区公共事务非常贴近个人生活, 相对远离宏大的政治话题, 所以扩大公民参与显得极具现实意义。广泛参与是社区建设的基础, 也是社区建设的本质要求。所谓广泛参与主要包括两层含义：一是指社区建设参与主体的广泛性。社区建设的参与主体不仅包括社区中的离退休人员和家庭妇女,而且包括社区全体居民和社区内的企事业单位、机关团体、社会中介组织等等。二是指参与活动的广泛性。这也就是说, 各类社区主体不仅参与社区服务活动, 而且参与社区治安、社区环境、社区医疗卫生、社区文化等等活动。总之, 社区建设中的广泛参与, 既是指参与主体的广泛性, 又是指参与活动的广泛性。它是衡量社区建设工作的一个重要方面。广泛参与是社区建设的本质特征和必然要求。

同时要引导和鼓励社区志愿者服务活动。要引导教育居民发挥自身特长，把从事志愿者服务作为居民的义务和良好的风尚来提倡，使志愿服务深入人心。还要建立志愿者服务活动贮存回报制度，登记社区志愿者参加服务的时间，当志愿者自身需要帮助时，可以免费得到同样的服务。同时要把在校学生参加志愿者活动作为考核学生综合素质的重要内容，表现突出者要给予重奖。

3、培养社会中介组织

从改革角度看, 如何培育和促进一大批社会中介组织的产生和发展, 是今后发展中不能回避的问题, 必须要予以超前的研究和寻找推进方案。首先, 没有一大批社会中介组织的产生和具体运作, 就不可能做到政事分离、政社分离, 就难以形成"小政府, 大社会"的管理格局。其次, 没有一大批社会中介组织的产生和具体运作, 极容易使社区建设和社区服务由政府推动走向政府包办的运作格局。再次, 没有一大批社会中介组织的产生和具体运作, 就不易形成社会工作的专业化与社会化相结合的运行格局。所以, 培育造就社会中介组织, 已成为社区建设朝着专业化和社会化方向发展"重中之重"的任务。

4、加强法律与制度的保障

目前函需制定实施适合社区自治组织进行" 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"的基本自治制度。如《社区居民会议制度》、《社区居民代表会议制度》、《区规民约》或《社区居民公约》、《社区自治章程》、《社区区务公开制度》等。政府的制度性供给, 包括法律、法规的制定, 虽然使社区建设可能在这一点上缺乏人情味儿, 但它却是社区建设的可靠保障, 也必将体现出它对未来社区建设的终极关怀。

参考文献：

丁元竹 加拿大的社区服务体系建设及对我国的启示

曹春鹏 新加坡社区服务建设对我国的启示<哈尔滨对外经济>2009第一期

唐忠新 社区服务思路和方法 机械工业出版社

吴开松 城市社区管理 科学出版社2006

陈恩虎 社区工作 合肥工业大学出版社2005

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