从国家利益看文化产业的管制

市场经济的一个基本理念就是人们相信有一只"看不见的手"——市场，能有效地引导资源的优化配置和经济的优化运行。同时，人们也相信，市场本身可能存在着不完善，这个不完善，会阻碍社会利益最大化的实现，这时就需要管制。管制，就是要被管制者按照某种规则做事。市场的运转是靠一只"看不见的手"的引导和一只"看得见的手"的管制同时起作用。

一、文化产业管制的成因

在西方，企业是否赢利是企业的事情，与政府无关。政府要管制的是企业损害社会、损害国家、损害民众、损害自由市场竞争的行为。在西方经济学中，管制的一般成因被认为是市场运转出问题后的一种纠正，其基本理念是维持市场的公平竞争和有序运行。因此，管制是事后对问题的纠正，而不是基于某种假设的事前作为。当然，这种纠正对企业行为会有积极的导向作用。

在中国，当国有企业发生亏损时，政府作为企业的所有者不可能不管。国有文化产业资产是国产，部分还是党产。国有文化产业的发展，除了政府管，还有党管。那么对非国有的文化产业是否可以不管呢?由于担心非国有文化产业冲击国有文化产业和主流价值，于是对非国有文化产业也一揽子管制起来。

我国文化产业在进行集团化运作的过程中，特别是传统的出版、广电、影视等，并未像一般的国有产业集团一样，归政府的国有资产管理部门管理，而是实行双重管理。文化产业的体制性障碍并未在集团化改革过程中得到有效解决，国有文化产业集团高度垄断，不仅使集团没有发挥期望中的改革效应。相反，计划经济时代的某些做法又得以复苏。集团内的高度集权，以及集团内各单位之间的自主经营权的萎缩，使得集团化不仅没有有效地起到整合资源的作用，在某种程度上，甚至使集团化以前取得的发挥各个单位自主权和积极性、主动性、创造性的优点也弱化了。

加上双重管理的原因，这样就出现了一个很有意思的问题：首先，国有资产管理部门对文化集团的国有资产管理和产业发展没有发言权;其次，政府文化行政管理部门实现"办文化"到"管文化"转变后，由于改革配套措施未能同步到位，这就使得政府文化行政部门地位模糊，无法有效地行使文化管理职能;第三，党委宣传部门管文化产业，但并不对国有文化资产保值增值进行考核，无法对国有文化产业发展进行科学的绩效评价。

由此出现了管理文化产业的错位。这种错位自然会导致文化产业发展中出现一系列问题，而这些问题的存在，又将加剧对文化产业的管制。管制者认为，只有加强管制，以上问题才会消除，文化产业才能发展。

二、管制的损益

管制是发生在管制者与被管制者之间的一种行为，但这种行为的损益却不只是发生在这两者之间，它是否符合国家整体利益，可以通过分析得到答案。

一般来说，如果管制成为一种权力，那么，管制最大的受益者是管制者。但是，国家利益往往并没有因此得到相应真正的体现。文化产业的管制者会和其他产业的管制者一样，以维护社会、政府和政党利益的名义要求不断加强管制，他们会列出好多理由证明市场是多么的不完善，意识形态是何等的需要控制，从而说明文化产业管制是如何的重要，但事实上管制者利益的最大化与国家利益的最大化并不一定呈正相关。

如果没有国家层面的统一规划以及站在国家整体利益行事的话，各级权力部门对文化产业的管制，可能会出现这样的情况：名为维护市场公平、保护国家利益，其实是保护部门和地方甚至是部门或地方领导人或经办人的利益。

这样的管制会造就一批既得利益者，由于管制带来巨大的既得利益，既得利益者自然不想放弃管制带来的好处，导致的直接结果是关于管制问题的思考的出发点不是如何促进产业的发展，而是如何维护管制者的既得利益。这样，在推进文化产业的改革与发展的过程中，会出现为了局部的、小团体的、个人的利益而置国家的根本文化利益于不顾，给国家文化利益造成重大损失的情况。

国家授权有关部门对文化产业的发展进行管制，本意是希望维护市场秩序，促进文化产业的发展。但有些具体的管制者有了这种权力后，他们的兴趣不是去维护市场的公正，而是去设租。由于管制权力的存在，被管制者必然来寻租，就会形成一种权钱交易。设租和寻租，对于管制者和被管制者似乎都是一件好事，却会导致信誉丧失，经济活力减弱，产业发展受到压制，对于整个社会而言会导致效率的下降。

可见，不良管制不仅会带来社会效率的下降，还极有可能会导致腐败的增多。各国的经验表明，不良管制最大的弊病是导致腐败的滋生，只要存在不良管制，就会存在腐败。不良管制越多，腐败越严重，腐败问题越难以解决。因此，我们需要站在国家利益的角度来重新思考管制问题。

不良管制最大的受害者是被管制者，最终最大的受害者是国家。文化产业的管制越多，被管制者就必须花大量的人力、物力、财力与管制者打交道，被管制者通常会从不愿意发展到愿意花大量人力、物力、财力与管制者打交道，因为这种交道远比通过自由公平的市场竞争更容易获得收益，是可以少花钱、多办事、办成事的。从表面上看，这种管制似乎并未对被管制者造成损害。但仔细想想不难发现，花大量的人力、物力、财力与管制者打交道给被管制者留下了巨大的经营风险。另外，大量守法诚实的企业，如果不与管制者打交道，就进入不了市场，就算进入了，也难以获得公平的市场主体待遇，最终导致生存艰难。不良管制会导致文化产业的不发达，对内无法形成产业的规模效益，对外无法形成产业的国际竞争力，其结果是损害了国家利益。

为了落实入世承诺，中国必须放宽对国外文化企业市场准入的限制，但对内却加强了对民营文化企业市场准入的管制，这种管制带来的文化产业领域内的政策歧视，使民营文化企业不只是无法和国有文化企业站在同一起跑线上进行资源整合，形成互补优势，更无力与国际文化产业集团进行竞争，一些民营文化企业有可能成为国外文化资本收购的对象，民营文化企业成为国外文化企业的一部分，国家利益因不良管制而遭受了不该有的损失。

三、管制的减少和不良管制的解除

随着社会主义市场经济的建立和完善，我们已意识到管制除了会导致以上的损失，即管制的间接成本，管制本身还需要大量的直接成本。管制组织的设立、管制规则的制定、管制行为的实施，无不需要大量的直接成本。

此外，不良管制有一个弊端就是自我膨胀：越管制，越出问题，出了问题，还会认为是管制不够造成的，于是不是解除管制，而是强化管制。当出现问题时，主管部门和主管人员并不认为是管制带来的问题，而认为是管少了，并不断强化这一概念，他们会到处宣扬这些问题的出现就是由不管制、少管制带来的"恶果"。

还有，中国文化产业领域的广大被管制者也不容易认识到管制的无益和不良管制的危害。管制者不愿意放弃既得利益，被管制者意识不到不良管制对自己的损害，管制无法减少，不良管制得不到解除。

因此，要减少对文化产业发展的管制，解除不良管制。中国文化产业发展有很多"准入"的限制，这些管制要大大减少，还有很多不应当进行审批的手续，这些管制应当解除。文化产业的发展不是不要管制，但不是我国现行的一些不是基于国家利益的管制。党和政府可以制定规则，但只要企业不违背这些规则就不要管，不能事前就认定企业一定会违背这些规则，从而成为管制的借口。不良管制是不利于文化产业发展的。

要减少文化产业领域的管制，解除文化产业领域的不良管制，促进文化产业的快速健康发展，当务之急是区分公益性文化事业和经营性文化事业(被称之为文化产业)。对于公益性文化事业，以政府投入为主，加强管理;对于经营性文化事业，充分发挥市场的作用，国家加以引导以保证其正确方向，而不是通过管制而制约其发展。

文化事业与文化产业之争，很多人认为是意识形态属性造成的。其实不然，事业、产业之争是从市场属性来划分的，不能认为文化事业就是意识形态色彩浓厚的，文化产业就是意识形态色彩不浓的。意识形态属性与市场属性不是同一层面的问题。

无论是文化事业还是文化产业，有些是具有强烈的政治性和意识形态色彩的，有些并没有或者并不强，在管理体制和方法上要有区别。属于政治性和意识形态色彩很强的，党和政府应加大投入，产权可以归属为党产或特殊的国有资产，从产权上可以进行管制，内部运作和管理可以引进市场机制。政治性和意识形态色彩不强的，在文化体制改革中可以有更多的投资主体介入，可以更多地发挥市场的作用，产权可以多元化。这种情况下，应充分发挥市场的作用，尽量减少管制和解除不合理的管制。

没有经过市场风浪的洗礼，文化产业就像温室里的花朵，非常脆弱。只有解除了不合理的管制，将文化产业推向市场的汪洋大海，才能茁壮成长。

四、自由的市场竞争与文化产业的发展

不良管制会损害文化产业的发展。减少管制，解除不合理的管制，有利于市场的形成，有利于文化产业的发展。

我国现行的文化产业政策主要是由党和政府的不同主管部门制定的，因此，行业和部门的利益保护色彩比较重，整个政策应有的公共性、公正性和公平性还比较差。政府的主要职能是理清发展思路，出台政策法规，制定竞争规则，加大监督力度，把握结构调整的方向和速度，引导市场，最终引导文化产业的发展。

建立与社会主义市场经济相适应的文化产业的运行体制，就是要进行文化事业的改革，以实现企业行为市场化。只有通过建立自由的市场体制和完善的运行机制，才能将文化产业发展的方针、政策、思路转化为现实文化产业的生产力。

中国的文化产业是在政策垄断的呵护中成长起来的，浓厚的行政色彩、矛盾丛生的制度设计和较差的经济效益，成为中国文化产业发展的重症。中国文化产业必须按市场经济和现代企业的要求进行改革。其基本思路应是：改事业体制为企业体制，改产权一元为产权多元，改一股独大为相对控股，从分行业的、局部的改革，逐步进入到整体性的改革。

中国的文化产业是世界文化产业的一部分，企业的自由市场竞争应当放到国际市场的背景下。经济全球化是这个时代的特征，我们反对文化全球化，但文化产业必须与国际接轨，这种接轨就是企业与市场接轨。在信息化时代，随着世界经济一体化进程的加快，文化产业各门类互相渗透、各区域互相融合的格局已经形成，通过自由市场竞争培育我国文化企业的竞争力迫在眉睫。

当然，我们要清醒地看到，作为全球自由市场形成的一个直接后果，"文化全球化"已经成为资本掠夺的一种新的形态，直接威胁着一些民族文化产业的生存与发展。要在对中国文化产业基本国情广泛调查分析的基础上，建立起全球化背景下的中国文化产业发展的安全"红线"，确保国家文化安全。对那些坚持民族文化和传统文化成就的企业，应当给予更大的支持。

因此，规范文化产业发展和应对国际挑战不应当成为文化产业管制的借口，而应成为解除文化产业领域不良管制最重要的理由。特别是从国家战略利益的角度来看，只有解除了不良管制，才能建立让企业充分竞争的自由市场，才能促进文化产业的发展和国家文化竞争力的形成，真正保证国家文化安全和国家利益不受损害。

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