税收评职论文发表浅谈税收立法权回归(2)

　　二、税收法定原则的发展与税收立法权的回归

　　税收法定原则的内涵与具体内容并非一成不变的,而是伴随着各个国家经济、政治、社会及文化的变迁处于不断发展之中。其中,最为根本性的变化主要表现在两个方面:其一是授权立法对法律保留原则的挑战;其二是税收法定原则对立法权的制约性。

　　(一)授权立法对法律保留原则的挑战

　　就立法机关或立法需求本身的原因而言,主要包括:(1)议会立法时间有限;(2)现代立法内容极具技术性;(3)对于紧急事件急速处理的必要;(4)授权立法面对新情况具有更大的适应性;(5)授权立法有从容实验,不断完善的机会;(6)授权立法是应付紧急情况,保障人民利益的需要(詹宁斯,1959)。[14]授权立法既是政府职能扩张的体现,也是政府职能扩张的产物,它使得传统上仅作为执行机关的政府拥有了广泛的立法权。

　　进入二十世纪后,授权立法在西方国家发展迅速。以英国和美国为例,1891年时,英国的授权立法是议会立法的两倍,而到了1920年,其授权立法的数量增加至五倍于议会立法(邓世豹,2002);[15]在美国,直到1928年,法院才第一次承认授权立法,此后的发展却使得立法的重心由国会转移到政府,以至于政府制定的“法规犹如汪洋大海,法律只是漂浮在大海中的少数孤岛”(曾繁正等,1998)。[16]为了防止政府滥用授权立法,大多数国家对授权立法都设置了严格的条件。

　　例如,根据美国联邦最高法院判例确立的原则,授权立法成立的条件就包括:

　　(1)国会对于授权事项须有授权的权力;(2)国会须明确限定授权的范围———明确授权的主题,定明政策,确定授权立法的标准;(3)国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围;(4)国会仅可授权于公务员或行政机关,不得对私人或团体授权;(5)任何违犯法规的处罚须由国会亲自规定(李林,2005)。[17]授权立法的迅速发展,不可能不对法律保留原则构成挑战。

　　就税收立法领域而言,主要表现为绝对的法律保留原则开始向相对的法律保留原则转变。所谓绝对的法律保留原则,是指税法规范只能以立法机关制定的法律为唯一的表现形式,即立法机关是税收立法权的唯一享有者;而相对法律保留原则,则意味着立法机关不再是税收立法权的唯一享有者,政府基于授权法也可以制定税法规范。

　　但是,即便是在相对法律保留原则之下,立法机关对于基本税收事项仍然享有排他的立法权,也就是说政府虽然可以根据立法机关的授权行使部分税收立法权,但无权就基本税收事项立法,而且必须遵守对一般授权立法的限制———在授权法中就授权的目的、范围及时间等做出明确的限定。

　　因为税收涉及公民的财产和自由等基本人权,必须确保立法机关在税收立法领域的主导地位,以防止政府任意设置税种、变更税率、确定课税要件等而危及基本人权。在中国,税收领域的授权立法在前述《税收征收管理法》和《立法法》的授权规定之前就已存在。

　　20世纪80年代,全国人大及其常委会曾对国务院进行了两次有关税收立法的授权。第一次是1984年,全国人大常委会通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》(以下简称“1984年授权决定”),授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验,加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。

　　第二次是1985年,全国人大通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》(以下简称“1985年授权决定”),授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施,并报全国人大常委会备案。

转载请注明来自：http://www.uuqikan.com/caishuilw/7645.html