略论构建城市管理行政执法的和谐氛围(2)

(三)城市管理行政执法政策制度和法规体系不完善。城市管理行政执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范。城管执法法律地位的不明确使其始终存在着合法性和合理性不足的致命缺陷。全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地:它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于\"弱势地位\"。其颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，滥用行政处罚自由裁量权的现象时有发生，不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益。

(四)政府城市管理理念落后。城市管理行政执法中暴露出来的许多问题，其实质反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突、传统管理手段与多元化社会中日益复杂的管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。这种一元化的城市管理理念在城管执法中的体现就是:政府是城管执法的唯一主体。这种以行政执法机关为单一主体的城管执法模式，在实际执行中最大的弊端在于其他主体在城管执法中的参与权被剥夺了，使政府执法部门和执法对象处于直接对立的境地。二者之间缺乏一种矛盾缓冲机制，逐渐导致了今天城管执法的现实困境。

四、构建城市管理行政执法和谐氛围的对策与建议

解决这些问题必须要有清醒的认识，必须解放思想，迎难而上，有所作为，切实增强服务城市建设、保障城市管理的责任意识，要扎扎实实抓好\"依法行政，执法为民\"的主题教育，切实把城管执法放在构建社会主义和谐社会的大环境中来思考，放在保障城市经济社会又好又快发展中来建设，以创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为整个社会的和谐进步提供良好环境。

(一)要在统筹城乡发展的历史进程中谋划城市管理行政执法工作。随着城镇化进程的加快，不同地区之间的人口流动，使城乡之间发展的不平衡导致的各种矛盾，摆在了城市管理者的面前。城乡统筹是一场广泛而深刻的变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，我们必须跳出传统思维方式，科学认识城乡统筹发展的内涵，在城管执法工作中既要维护好城市环境，又要保障各种人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体问题具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象心悦诚服、对处理结果平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。要突出长效管理，把城市管理的重点放在建立长效机制上，变突击查处为经常服务，变政府部门单一型管理为全民参与型管理，使城管执法工作永葆生机和活力。

(二)城市管理行政执法必须树立\"以人为本\"的理念。以城市管理行政执法中出现问题最多的流动商贩占道经营为例。首先，我们必须明确在公民的所有权利中，生存权是最重要的。在经济条件没有那么发达的情况下，重视人的基本权利比城市的整洁更加重要。因此，采取更加宽容的、以人为本的城管执法理念是一种更加理性的选择。其次，从一元治理转向多元治理。城市是人民的城市，\"人民城市人民管，管好城市为人民\"不应只是一句口号，它更应该体现在政府的城管理念和具体政策中。因此，必须改变政府长久以来以控制性管理为主的思维方式和城管执法单一主体的状况，使企业、公众和各类非政府组织参与到城市管理中，形成政府与社会共同治理的良好局面，实现城管执法领域里的\"善治\"。

(三)具体制度上需要体现执法相对人和公众的权益。首先，从\"只堵不疏\"到\"堵疏结合\"，为城管执法相对人谋求出路。提供公共服务，满足百姓需求是政府的责任，只要政策引导得当，城管执法相对人也会选择合作而非对立的方式。以在各城市普遍出现的\"夜排档\"为例，一些大城市的中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向坐商转化提供条件。而在一些小城镇可以在城郊为这些分散在城市中的商贩建立集中经营的场所，既可以减少与流动商贩\"打游击\"、美化市容，又可以使商贩们有了合法的经营场所。其次，建立城管执法重大案件听证制度。城管执法部门应对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策以及符合听证条件的案件按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公众以及各类非政府组织的意见和建议，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。

(四)加强非政府组织在城管执法中的作用。非政府组织参与城管执法，不仅可以直接分担和减少城管执法部门的工作量，而且相对于政府而言，非政府组织更接近社会基层，更能为民众特别是弱势社会群体服务。目前加强非政府组织在城管执法中的运用途径主要有两个:一是大力发展城管执法志愿者组织。城管执法志愿组织的壮大，可以在一定程度上缓解城管执法工作任务繁重、人力不够、经费紧缺的现状。二是推进城管执法的社区化。随着传统\"个人—单位—国家\"管理模式的削弱，\"单位制\"在城市管理中的地位逐渐消失，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区发生紧密的联系，城市社区因此成了社会整合的重要依托和载体。社区在城市管理中的作用日益重要，依赖于社区里各类非政府组织的作用来推进城管执法社区化的实质，就是让社区中的非政府组织和居民以主体姿态参与到城管执法中。可以采取的措施有:对那些为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的公益性非政府组织，政府要给予政策倾斜;开辟非政府组织参与管理社区事务的渠道，促进居民自治格局的形成; 通过与高校合作开设培训班等多种形式，加强社区内非政府组织的人才建设。

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