试论我国初等教育的投资效益

我国教育正处于从数量型向效益型转化的重要阶段，这对于教育的健康发展具有重大意义。然而，目前人们对教育效益问题似乎并未取得共识。某些同志在谈及效益时往往拿我国耕地面积与养活人口数来类比："我们以世界教育经费开支总额的×%，吸纳了世界学生人口的××%"，以此证明我国教育投入效益很高;而另一些同志则以留级率特别是辍学率较高，教学质量较低，证明我国教育投入效益低下。这表明，目前我们对教育效益的一些根本问题，诸如教育投入效益的测定指标究竟是什么;我国教育投入的效益究竟是高还是低;造成高低差异的原因是什么，等等问题，存在相当混乱的认识。显而易见，如果在这些根本问题上未能取得共识，我们便很难实现效益型的转化。本文将以初等教育为例，对上述问题加以探讨。

一、测定教育投资效益的指标体系

教育投资效益系指教育的种种投入与其产出成果之比较。在市场经济条件下，教育投入与一般物质生产投入最终都可以用货币表示，二者差别不大;但是，就产出而言，二者的差别就很大了。教育产出具有层次性、多样性(多维性)和某些产出不易度量等特点。因此，其测定指标要比物质生产活动复杂得多。适应这种状况，国际上测定教育投入效益通常采用内部指标和外部指标两种体系。

所谓内部指标，系指测定教育系统内部直接产出的量度标准，主要包括：学生-教师比率;单位投入获得(或提高)的学业成绩;教育投入结构的合理程度;生均经费开支;单位投入培养的合格毕业生人数，以及生均经费开支和毕业生平均培养费与人均GNP之比率等。

所谓外部指标，系指测定教育系统以外的间接产出的量度标准，主要包括：学校毕业生满足劳动力市场需要的程度;学校毕业生适应社会经济文化特别是当地农业发展需要的程度，等等。

毫无疑问，内部指标之间、外部指标之间，以及内外指标之间都不是孤立存在而是相互关联、相互制约的，因而使用这些指标时往往需要进行综合考察和比较。

1.学生—教师比率

教育经济学家普遍认为，该比率既是教育质量的重要标识之一，又是测定教育投资效益的重要指标之一。显然，在保持一定教育质量的前提下，比率越大，效益便越高;比率越小，效益便越低。无疑，这一比率不能过高，过高，会降低质量从而损害效益。究竟比率多大最合适，效益最高?国内外对此尚未达成共识。因为这一比率高低不仅取决于师生之间的供求关系，而且取决于社会经济和科学技术的发展水平。一个明显的事实是，发达国家中小学的学生—教师比率相对低些，而发展中国家相对高些。目前世界各国小学学生—教师比率平均为27:1，其中发达国家为19:1，发展中国家为29:1;世界各国中学的学生—教师比率平均为17:1，其中发达国家为13:1，发展中国家为19:1。〔UNESCO统计年鉴(1991年)〕这两类国家比率的差异主要产生于师资和其他办学条件供给能力的不同，以及对教育质量的考虑和要求。大多数教育经济学家认为，发展中国家小学学生—教师比率目前保持25:1左右较为适宜，既有利于保证教学质量和效益，又是其国力所能承受的。

2.教育投入结构效益

教育投入结构本身即隐含着效益，即是说，投资结构合理，将产生正效益;投资结构不合理，将损害效益，甚至造成负效益。

结构效益的基本理论前提之一是，世界各国特别是发展中国家，其初等教育的投资收益率高于中等和高等教育。因而，就各级教育之间的教育投资结构而论，初等教育投资总额应高于中等和高等教育，整个投资结构呈金字塔状，即小学最多，中学次之，大学最小;就各级教育生均经费比率结构而论，尽管呈例金字塔形，即小学最低，中学次之，大学最高，但小学与高层次教育之间的比率差距不应悬殊，否则，将损害投资效益。

生均经费开支表示在一定社会经济发展条件下，各国对教育的评价和投入水平，与此同时，也反映了每个在校生占用或耗费的教育资源的程度。无疑，在学校教育质量大致相当的情况下，生均经费越高，则效益越低;生均经费越低，则效益越高，生均经费数额与效益呈负相关。

然而，这一指标只适用于社会经济发展水平大致相当的国家和地区之间的比较，而不适用于发展水平相差悬殊的国家和地区之间。这是因为，生均经费开支数额基本上是与一国经济发展水平或人均国民收入沿同一方向移动的，人均GNP越高，生均经费开支亦越高。所以，该指标只能用于人均收入相差不大的国家和地区之间，否则，必将得出错误的结论。

教育生产过程最主要最直接的产出就是毕业生。培养合格毕业生是中小学最主要的任务，教育投入效益最终都要体现在所培养的合格毕业生的数量上，因此，单位投入所培养的合格毕业生人数是测定内部效益的最重要指标。不言而喻，单位投入所培养的合格毕业生越多，效益便越高;培养得越少，效益便越低。显而易见，该项指标同样只适用于人均收入水平相差不大的国家和地区间的比较。

相对而言，将生均经费和毕业生培养费与人均GNP相比较，即采用生均经费和毕业生培养费与人均GNP之比率这一指标，可以在很大程度上克服前两项简单平均数指标的缺陷，从而较好地测定和比较教育投资效益的高低。这是因为，将投入与人均收入挂钩，采用相对投入量，可以消除由于生均经费开支与人均收入呈正相关，因而在人均收入相差较大国家间进行比较所产生的扭曲现象。显而易见，这一比率越低，说明效益越高;比率越高，则效益越低。无疑，这是一个更有实用价值的测定和比较指标。

给学生以知识，使他们合格毕业，并不是教育生产过程的最终和全部目的;其最终目的是使各级各类毕业生能满足社会经济文化的不同层次的需要，促进其发展。就中小学而论，在其高一级学校尚未实施义务教育的情况下，它们一方面应为学生做好升学的准备，另一方面应为学生毕业后参与各种社会经济文化活动做好准备，二者不得偏废，否则，即使内部效益较高，其总体效益仍可能很低。例如，如果某小学新生入学后学习数年都能按时毕业，那么，在生均成本既定的条件下，其内部效益是非常高的，但是，如果这些毕业生只有小部分能升学，大部分必须留在乡下劳动，但他们在学校时没有接受劳动技能和态度的教育和培训，毕业后既厌恶农村劳动，又缺乏相应技能，由此，该小学的整体效益就不是很高而是很低了。这说明，仅仅用内部指标测定教育效益是不够的，还必须兼用外部指标体系加以量度，只有将二者综合起来，才能对投入效益进行较为科学的测定和比较。然而，由于缺乏相应统计数据，本文只能根据内部指标对教育效益加以比较分析。

二、从国际比较看我国初等教育投资效益

效益高低是相对的，一个国家或地区教育投入效益的高低，只有通过与其他国家或地区的比较才能加以判断。

为了考察我国初等教育的效益，我们选取了印度、巴基斯坦、孟加拉、泰国和马来西亚等5个与我国国情有很大相似之处的亚洲发展中国家作为比较研究对象。

1.学生—教师比率

　　　　　　 1985　　　1987　　　1988　　　1989印　度　　　　46　　　　46　　　　46　　　　46巴基斯坦　　　39　　　　41　　　　41　　　　41孟加拉　　　　47　　　　48　　　　58　　　　60泰　国　　　　19　　　　19　　　　19　　　　18马来西亚　　　24　　　　22　　　　21　　　　21中　国　　　　25　　　　24　　　　23　　　　22

资料来源：UNESCO统计年鉴，1991年。

从表中可见，各国小学学生—教师比率相差很大，最高最低之间相差约三倍。按照国际上通行的标准(发展中国家25:1左右较为适宜)，中国的比率较为合理，印、巴，特别是孟加拉则过高。比率过高的直接后果主要是降低教学质量，从而增大了辍学率，损害了教育投入效益。相对于社会经济发展水平而言，泰国的比率略显低些，已达发达国家平均水平，这就不能不增大教育成本，降低效益。

2.结构效益

我们主要考察各级教育之间的投入结构和各级教育生均经费的比率结构。

表2清楚显示，其他国家各级教育之间的投入比率都呈金字塔形，即初等教育比率最大，中等次之，高等最小;唯有中国呈纺锤形，即中等教育最高，初等和高等较低，且初等和高等所占比率相差不大。这显然有悖于国际一般投入趋势，是不合理的。

表2　中国和亚洲5国各级教育经常性公共开支的比例构成(%)

资料来源：UNESO统计年鉴，1991年。

泰国和马来西亚的社会经济发展水平比中国和其他三国都要高，但它们从本国实际出发，把高等教育投入放在一个较为适宜的程度，而把主要力量放在基础教育特别是初等教育上，这是很有远见的，有助于提高教育投入的整体效益。

印度在六七十年代曾压缩初等教育投入，不适当地扩大高教投入，二者所占比率大体相当，从而严重损害了初等教育的普及和提高，损害了教育的整体效益。80年代后，印度总结了这一经验教训，调整投入结构，压缩高教投入，增加初等教育投入，使整个投入结构渐趋合理。它们的经验教训值得我们借鉴。

表3　中国和亚洲四国三级教育生均经常性公共开支之比率(以各国初等教育生均经费为1.00)

资料来源：根据UNESCO统计年鉴(1992年)的资料计算编制。

统计显示，各国生均投入结构特别是初等与高等教育的比率相差极大。各级教育生均经费特别是初等与高等教育之间的比率多大效益最好?各国专家对此并未进行科学的测定，因为它涉及社会经济科学技术发展水平以及教育经费制度诸多因素。从目前世界一般趋势来看，发达国家二者相差较小，通常为1:3-1:5;发展中国家相差较大，通常为1:5-1:8。以此判断，目前印度和马来西亚较为合理，而我国极不合理。高教生均经费过高，必然挤占初等教育经费，从而损害义务教育的普及和提高。泰国高教生均经费极低，是否其比率也很不合理?我们不能贸然得出这一结论。泰国高教生均经费很低，主要是因为它实行多样化办学原则，创办了大量私立大学，特别是开放大学。目前开放大学在校生占高校学生总数的大约70%，而这类学校的生均成本通常仅有普通高校的1/4。这类学校由于管理较好，学生质量有保证。因此，泰国高教生均公共教育经费开支所占比率很低，不仅不是结构效益低下的反映，反而证明这是发展中国家压缩高教经费支持初等教育的一条重要途径。

中国高教生均经费所占比率极高并不说明高教经费充裕。比率过高产生的原因主要有两个，一是国家将大学生上学所需的费用几乎全部包了下来，大大增加了政府支出;二是生师比率过低，浪费了大量教育资源。例如，1985年印度、马来西亚、泰国和巴基斯坦高校学生—教师比率分别为14.76:1;11.35:1;33.22:1;34.30:1，而我国仅为5.17:1，不及其他国家的一半，这怎能不增大生均成本、降低效益呢?

人员经费与公用经费之间的比率结构也是投入结构合理程度的重要标识之一。在这方面，中国与上述国家基本相似：人员经费所占比重过高，公用经费明显不足。

公用经费内部的比率结构也是一项重要的效益指标，但因缺乏有关资料，故难以进行比较分析。

总之，就整体结构效益而论，我国明显低于上述亚洲国家。

3.培养小学合格毕业生所耗单位成本

　　表4　中国和亚洲5国培养一个合格毕业生所耗用的公共教育开支（折合美元）

　　　　　　　1985年　　　1988年　　　1989年印　度　　　　212.16巴基斯坦　　　210.32孟加拉　　　　172.09　　　 111.93　　　112.61泰　国　　　　647.95　　　2005.66马来西亚　　　1915.63中　国　　　　82.19　　　　119.54　　　113.60

表5　中国和亚洲5国小学生均公共教育开支占人均GNP之%

　　　　　　1985　　　1987　　1988　　1989印　度　　　10.25　　 10.99巴基斯坦　　8.97孟加拉　　　10.33　　　　　　 7.10　　7.23泰　国　　　14.14　　　　　　 29.82马来西亚　　15.19中　国　　　 4.78　　　　　　　5.34　　5.78

资料来源：同前表

表6　中国和亚洲5国小学毕业生生均培养费占人均GNP之%

　　　　　　 1985　　　 1988　　　 1989印　度　　　 73.33巴基斯坦　　 69.02孟加拉　　　　　　　　　64.65　　　60.28泰　国　　　　88.41　　　　　　　　186.86马来西亚　　 101.34中　国　　　　32.23　　 34.93　　　38.74

资料来源：同表4

比较分析表5和表6的数据，我国的效益确实高于其他国家。以表5为例，假如1985年我国的效益指数为1.00，那么，同年印度、孟加拉(1988)、巴基斯坦、泰国和马来西亚则分别为0.46、0.53、0.67、0.34和0.31，即我国的效益分别为它们的2.17倍、1.88倍、1.49倍、2.94倍和3.22倍。再以表6为例，我国的效益分别为上述5国的2.27倍、2.13倍、2.01倍、2.78倍和3.12倍。

这两项指标所得结果基本上是一致的，它们在很大程度上纠正了采用简单生均成本指标时对中国与泰、马之间效益关系的扭曲，使它们可以在较科学的基础上加以比较。由此，我们可以确认，中国小学教育投资的效益比印巴和泰马等国高出一倍到两倍左右。

三、对我国初等教育较高效益的成因探析

中国和其他亚洲国家，特别是印度、巴基斯坦和孟加拉的国情有许多相似之处，为什么我国初等教育的内部效益明显高于他们?

当然，这涉及到社会政治经济文化诸多因素。本文主要从教育体系内部运行来探讨这一问题。

教育作为一种传播知识、培养人才的生产过程，其效益与物质生产过程一样，主要取决于成本(投入)和收益(产出)之比。在成本不变的条件下，收益越多，效益便越高;或者说，在收益不变的条件下，成本越低，效益便越高。所以，比较各国教育投资效益成因应从成本(投入)和收益(产出)两方面入手，最后加以综合比较。

与其他国家相比，我国初等教育效益较高，主要是因为其投入较少而产出较高。

1.投入

初等教育投入主要由经常性公共教育开支构成，而其中，绝大部分又用于支付教师工资收入，因而，考察投入，主要是考察教师工资收入。

资料来源：根据UNESCO统计年鉴(1991、1992);中国教育统计年鉴(1990)和《基本教育与国家发展》(中国部分)的资料计算编制。

考虑到中国与泰、马等国社会经济发展水平有较大差距，不便将教师收入作为投入量加以直接比较，故本节采用教师平均工资收入/人均GNP这一相对投入量，从而可以较好地反映各国教育成本投入的实际状况。

表7的统计数据清楚表明，我国初等教育投入很低，主要是因为国家对教师的投入，即教师工资收入水平很低，年人均收入基本上相当于人均GNP;与此相反，其他国家，特别是印度，其成本投入较高，主要是国家对教师的投入，即教师的工资收入水平较高，按相对收入计，它们分别为我国的2.5倍到将近6倍。这说明，中国的成本效益，即低成本高效益，主要源于教师的低工资收入。

2.产出

初等教育的产出主要是合格毕业生，(本文假定各国毕业生基本上达到各自的毕业标准)。本节将通过考察学生入学后的升级至毕业轨迹探讨其产出效益。无疑，毕业生与初入学时学生人数之比值越大，投入-产出比率便越小，而效益却越高;反之，投入—产出比率越大，效益便越低。我们主要通过纵向跟踪来考察和比较各国的投入—产出及其效益。

表8展示的是1983年入学的一年级学生，在其后的各年份和年级中人数变动的情况，由此可以大致测定各国小学投入的产出效益。无疑，一到毕业年级学生人数减少得越小，产出效益便越高;减少得越多，产出效益便越低。

表8　中国和亚洲5国小学1983年入学学生升级轨迹图表

资料来源：根据UNESCO统计年鉴(1987、1992)的资料计算编制。

统计显示，马来西亚产出效益最高，孟加拉最低，巴基斯坦和印度紧随其后，中国位居中游。

造成产出效益巨大差异的最直接原因是辍学率的不同。马来西亚产出效益高，主要是因为其小学辍学率低且不实行留级制。孟加拉、巴基斯坦和印度三国产出效益之所以很低，是因为其辍学率很高。表8的测定结果是与上述3国官方公布的数据一致的：它们小学期间累积辍学率分别达到70%、60%和50%左右。我国小学产出效益低于泰、马，主要是因为我国特别中西部农村地区辍学率较高。但是，从总体来看，我国辍学率低于印、巴和孟加拉等国，因而产出效益高于它们。

需要指出的是，成本效益和产出效益并不是孤立存在而是彼此渗透影响的。例如，高辍学率固然反映了产出效益的低下，与此同时，它也大大浪费了教育资源，增加了毕业生的平均成本，从而损害了成本效益。

尽管中国初等教育的产出效益低于泰国和马来西亚，但因成本效益明显超过它们，因而，将成本和产出综合加以考察，中国的总体效益仍高于它们。至于孟加拉、印度和巴基斯坦，无论是成本效益还是产出效益，都明显低于中国，因而我国的总体效益远较它们为高。由此可见，我国初等教育的总体投资效益在亚洲主要发展中国家当属前列。

四、恰当估价、努力提高我国初等教育的投资效益

通过以上比较分析，我们不难得出以下两个结论：第一，我国初等教育投资效益确实高于其他亚洲主要发展中国家;第二，我国的优势主要来自成本效益，即教师的低工资收入，而不是产出效益。根据生均经费和毕业生生均培养费与人均GNP之比率的指标测定，我国小学效益为其他国家的2～3倍，但这一效益主要是在我国教师相对投入(即教育成本)比其他国家低1～2倍的条件下取得的。假如将我国教师的相对收入提高到其他国家的水平，我们在效益方面就没有多少优势可言了。因为就产出效益而言，我国还低于泰、马等国，占居中间水平。所以，在估定我国教育投资效益时，必须把握以上两个方面，只有这样，才能对我国初等教育投资效益有一个全面的恰当的认识，从而为进一步提高效益提供科学的指导。

显而易见，提高内部效益应从降低成本和增加产出两方面入手。

初等教育成本主要由人员经费开支构成，因此，降低成本应主要在这方面做文章。

从逻辑推理看，降低教师工资会带来更高的成本效益。但是，我国中小学教师的工资收入已经明显低于国际通常标准和正常水平，如果进一步降低，不仅不会提高反而会损害教育投入的整体效益。实际上，较低的工资收入和社会地位已经造成了我国中小学教师相当普遍的厌教情绪和严重外流，从而大大损害了基础教育量的发展和质的提高，损害了教育投入的效益。另外，降低教师工资收入在政治上也是很不明智的。因此，目前我们不仅不能降低反而应当适当增加教师的工资收入，使其逐步达到较为合理的水平。如此说来，我们就不能提高成本效益了吗?当然不是。结合我国的国情乡情，仍有某些可供选择的降低人员开支的途径：其一，在保证教学质量的前提下，适当增加学生—教师的比率。调查表明，我国许多农村地区中小学学生—教师比率偏低，而城市中非教学人员所占比重过高。在这方面加以调整是很有潜力的。其二，调整人员经费使用方向。当学生人数扩展需增加师资力量时，究竟是大量增聘新教师还是让原有教师承担更多一些任务而适当增加其津贴更经济呢?许多国际研究确认，后者的成本效益更高些。其三，增加教师现有课时负担，同时适当提高其工资待遇。我国中小学教师每周承担课时数几乎低于所有其他国家，这必然增大成本负担。适当增加课时可以节省人力资源。另外，调整各级教育之间的投资比率关系，压缩高教投入，增加初等教育投入;适当调整人员经费与公用经费之间的比率关系，亦有助于提高整个教育投资的成本效益。

就目前情况而论，增大产出的最主要途径是降低辍学率、留级率，提高按时毕业率。

造成高辍学率的因素是多方面的，复杂的，既有社会经济文化传统方面的，也有教育系统内部的。我们对中国农村和老少边穷地区的调查表明，学生辍学原因依次是：家境贫困，无力承担上学的直接费用;在家照看弟妹或残病老人(特别是女童);升学无望，丧失继续学习的信心;教材严重脱离农村实际，学生接受不了;师生关系不好，等等。在商品经济开始兴起的地区，小学高年级和初中生大量辍学，主要是外出打工经商挣钱。可见，解决辍学问题必须实行综合治理，不仅应严格执行义务教育法，而且应针对各地实际，既着眼于克服辍学的社会经济因素，又致力于教育思想观念的转变和教材、教学的改革。留级问题相对简单些，主要是提高教学质量，加强学校管理，也可以借鉴马来西亚等国实行的不留级制。如果能有效地降低辍学率和留级率，必将大大提高按时毕业率，从而提高产出效益。

总之，为了提高我国初等教育的投资效益，各级政府的决策者和教育部门的负责人必须树立成本效益观念，对我国目前的教育效益现状有一个清醒、恰当的认识，同时应采取种种适合国情乡情的政策措施，一方面努力降低单位成本，另方面大力增加产出。只有这样，才能进一步提高我国教育投资的效益，加速义务教育的普及和提高。^

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