生态环境协同治理机制设计

　　京津冀生态环境协同治理是其协同发展的必行路径。针对京津冀生态环境协同治理进程中所面临的现实困境，探讨中央如何设计京津冀生态环境的府际协同治理机制和多中心协同治理机制，以期最终实现区域生态环境的整体协同治理，提出构建京津冀生态环境治理联合机构，加大转移支付政策力度，完善转移支付和公众参与机制等相关政策建议。

　　关键词：京津冀；生态环境；协同治理;机制设计

　　一、引言

　　京津冀作为我国的“首都经济圈”，以2.2％国土面积和8.1％的人口，承担了8.5％的GDP（2019年，数据来源于《中国统计年鉴》），是我国名副其实的政治中心、文化中心和北部经济核心区。但据《2019年中国生态环境状况公报》，在空气质量综合指数全国排名后十的城市中，京津冀占了四席，且其周边地区城市大气污染的平均超标天数比例，也远高于全国平均水平。京津冀环境问题仍然严峻，是国家重点关注区域之一。《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出，要持续推进包括生态环保在内的三个重点领域率先突破，实现生态一体化。针对京津冀目前不容乐观的环境状况，许多研究表明，其环境治理模式应向多区域合作、多中心参与的协同治理模式转变。王宏斌（2015）提出，应打破京津冀各自“一亩三分地”的传统思维定势，构建生态环境协同治理体系，助推京津冀社会协同发展。[1]王喆等（2015）分析了京津冀的一体化进程，认为生态环境是京津冀协同发展的突破口，应从区域协同治理入手。[2]汪泽波等（2016）认为，对于京津冀环境污染治理，应借鉴多中心治理论，建立基于政府、企业、民众、非政府环保组织“四中心”区域环境协同治理模式。[3]李惠茹等（2016）对京津冀大气污染联防联控治理进展、规制及组织建设状况进行了详细分析，认为提升京津冀生态环境协同保护的效果必须一方面要形成“自上而下”的推进机制，另一方面也要形成“自下而上”的全民积极主动参与机制。[4]靳利华（2018）认为，京津冀生态环境协同治理中引导性制度不足影响了生态治理的效果，需要通过提升个体生态素养、营造社会舆论生态环境、加强社会生态教育等以全面推进京津冀环境协同治理的长效发展。[5]协同治理是指在一定的区域内，通常在政府的主导下，企业、社会公众等为了保护和增加社会公共利益，以平等协商、广泛参与、积极合作等形式，管理社会公共事务、采取相应对策的总称，是政府—政府、政府—企业、政府—企业—公众等多种治理路径和方法的总和[6]。这个过程主要以地方政府为主导，涉及到企业、公众等多方利益主体。一方面，地方政府可能出于自身业绩考虑更倾向于以牺牲环境为代价来发展经济，容易出现“搭便车”等道德风险行为；另一方面，由于环境治理成本与收益不对等，企业可能选择消极治理策略，而公众选择不参与策略，使得环境治理收效甚微且不持续。因此，有必要从中央顶层设计入手，构建合适的生态环境协同治理机制，以实现京津冀生态环境协同治理，推动京津冀协同发展。

　　二、京津冀环境协同治理的现实困境

　　（一）地方利益的分割化与环境治理的系统性存在冲突

　　京津冀地区是一个相对完善的生态系统，尤其是京津冀被弧状山脉包围的特殊地形和季风环流、污染物易累积且不易扩散的特殊气象条件，决定了三地在区域环境治理中不可能独善其身，必须从系统性治理的角度来筹划。但地区间自发协商的成本较高且合作治理效果难以得到有效保障，制约了区域内环境的系统性治理。

　　（二）产权不明晰，责任主体和补偿标准界定缺乏科学性

　　生态环境作为公共物品，其使用具有典型的非竞争性和非排他性，其治理存在较强的外部性，且产权不明晰，这就使得受益者付费机制难以建立，导致地方政府在生态环境协同治理过程中容易产生“搭便车”等道德风险行为。此外，从目前颁布的关于京津冀生态环境协同治理的政策来看，国家对于治理过程中的责任主体的界定多集中在地方政府、显性受益者与受损者的层面，而对于某些行为中隐性受益者的责任约束较少。例如，缺少对“搭便车”主体的环保责任约束，不能增加其道德风险行为选择成本，无法有效防止这类行为的发生。生态治理外部性的存在以及府际合作治理中利益受损方的成本与收益不对称，是制约京津冀生态环境实现协同治理的重要因素，生态补偿便是弥补环境协同治理过程中利益受损方的成本、保障不同参与主体参与协同治理的重要手段。但京津冀的生态补偿标准一直没有统一，且其定价方式往往忽视了地区间经济发展与福利水平的差异，不能对利益受损方进行高效补偿，难以满足空间分配正义原则。

　　（三）生态补偿方式单一且缺乏有力的法律与监督约束

　　目前，京津冀生态环境协同治理进程中所涉及到的生态补偿方式多为资金补偿，且主要是纵向的生态补偿。例如，专项治理转移支付就主要用于对地方行政区域内企业污染防治和淘汰落后产能的补助，但对公众的利益损失和参与成本的补偿较少，容易影响公众的参与积极性。此外，京津冀府际间的横向生态补偿资金较少，无法有效弥补利益受损方的合作治理成本，长期下去，容易打击其参与协同治理的积极性，影响府际协同治理联盟的稳定性。另外，对于生态补偿机制执行的法律和监督约束较少，无法保证生态补偿政策的有效性。

　　（四）政策工具使用比例失衡，公众参与成本与收益不对称

　　从我国颁布的环境治理政策来看，杨志军等（2017）以中央在改革开放以来颁布的43个环境治理政策文件及其具体条例为样本，发现强制性政策工具使用比例高达61％，而经济型和自愿型的政策工具比重仅为34％和5％，工具使用比例严重失衡[7]。强制性政策在短期内虽然能取得较好的效果，但其成本高昂且效果不具有持续性，无法实现区域生态环境的长期协同治理。此外，针对企业治理的环境政策工具使用比例高达65％，而针对公民参与的环境政策工具使用比例仅有3％，对公民在环境治理进程中的重要性有所忽视。对京津冀居民愿意支付的最大环境参与成本和最小受偿收益进行比较发现，居民的受偿意愿是支付意愿的8.26倍，公众的受偿与支付意愿明显不对称[8]。目前，公众参与环境治理途径与机制不完善，增加了公众参与层次提升之后的支付成本，且对于公众参与行为的奖励较低，这也是制约公众参与环境协同治理的重要原因。

　　三、京津冀环境协同治理机制设计

　　京津冀生态环境协同治理，不仅包括横向层面的三个省级行政区域的府际协同治理，也包括纵向层面的政府、企业和公众等共同参与的多中心协同治理，并且多中心协同治理应建立在府际协同治理基础之上。因此，需要设计合适的协同治理机制，以形成京津冀区域各地政府之间、政府—企业—公众之间的长期合作信任网络，可以从实现府际协同治理和多中心协同治理入手构建相应的协同治理机制。

　　（一）府际协同治理机制设计

　　可以成立一个京津冀生态环境治理联合机构，执行府际协同治理机制。该机构具有一定的独立性和权威性，在管理整个区域内的全部生态环境治理行为的同时，协调三地政府之间的利益冲突，构建区域环境治理的府际合作关系。一方面，生态环境协同治理涉及的主体广且利益复杂，又关系到一系列的经济与社会问题，必须将环境治理与经济生产等活动结合在一起进行综合考虑；另一方面，为了协调好区域各政府主体的利益，京津冀生态环境治理联合机构需要具有较大的行政权限和综合性的职能，可通过立法、协议等方式，强制命令京津冀三地政府移交一部分权力至联合机构，并以法律条款确定联合机构的具体职能。联合机构通过对三地生态环境治理的统一决策、统一管理、统一协调，能够统一目标与行动，保证三地政府“劲往一处使”，提高集体行动效率，避免府际协同中“搭便车”现象的出现；能够统一生态保护标准，防止某些地方政府放宽区域内的生态标准以谋取更高的经济利益；能够统一监测，使得政府治理信息更加公开透明，方便地方政府之间以及公众等社会层面的监督；能够实现区域内信息和技术的共享，提高环境治理效率，避免治理工程的重复建设与浪费资源；能够建立三地之间有效的横向生态补偿机制，改善生态环境治理中收益分配不均的状况，提高利益受损方的收益，实现环境治理的空间分配正义。通过这一系列的措施能够扩大三地政府在生态环境府际协同治理中的收益空间，使得三地政府的成本与收益对称，确保三地政府可持续的生态环境合作治理动机，形成长期的府际合作信任网络，实现京津冀生态环境府际协同治理。京津冀生态环境府际协同治理机制设计思路，如图1所示：

　　（二）多中心协同治理机制设计

　　中央直接对接京津冀政府（这里的政府类似京津冀生态环境治理联合机构，代表区域的整体利益），并通过地方政府执行相关政策与规定来间接影响区域内企业和公众的行为决策。1.运用转移支付政策可以通过转移支付政策，包括专项转移支付、一般性转移支付以及税收转移支付政策，直接影响地方政府在生态环境治理过程中的成本收益空间，并间接影响区域内企业积极治理的成本收益空间。例如，环保专项补贴先下达至地方财政，然后由地方政府主导并主要用于对企业污染防治和落后产能淘汰的补助，既能有效补偿企业的积极治污成本，也能弥补地方政府环境治理的财政缺口。税收转移支付是地方政府的主要财政收入来源之一，可以通过提高现行环保税率的方式增加地方政府严格监管的收入，并增加企业排放污染的成本，从而影响地方政府与企业的行为决策，保持其可持续的积极环境行为选择动机。2.推动公众参与生态环境的公共物品属性及其治理的外部性的存在，使得在现实的环境治理情形中容易出现市场调节和政府调控皆失灵的现象，而公众参与环境治理行为能够有效弥补市场和政府的不足，推动区域内生态环境的协同治理。公众参与环境治理不仅能够反映公民需求，减少由于政府和企业治理不力所导致的环境群体性事件，促进社会和谐，还能够有效监督政企环境行为和协同治理机制的执行情况，降低地方政企以及央地两级行政政府之间的信息不对称程度，提高政企选择积极环境行为的概率以及协同机制的执行效率。可以通过相应的制度保障和奖励政策，降低公众参与成本并提高参与奖励，扩大参与收益空间，使得其始终选择参与策略。通过这一系列的措施，能够使得政府、企业、公众参与环境治理的成本与收益对称，形成长期的多中心合作信任网络，以期实现京津冀生态环境多中心协同治理，并最终达到京津冀生态环境协同治理的理想状态。京津冀生态环境多中心协同治理机制设计思路，如图2所示：

　　（三）协同治理机制的约束机制设计

　　可以积极引导和鼓励以公众为代表的社会力量参与到京津冀生态环境协同治理中来，监督机制执行实际情况，修正关于机制执行的先验信息。协同治理的最终目的是改善环境质量，其执行效果在一定程度上由区域的生态环境状况所反映，可根据环境测评机构所提供的环境质量报告、社会力量提供的后验消息，对京津冀生态环境协同治理机制的执行情况进行不定时审查，通过相应的奖惩措施激励积极执行行为和约束消极执行行为，对协同治理机制进行有效监督和约束，以期实现京津冀生态环境协同治理机制的长久有效运行。京津冀生态环境协同治理机制的约束机制设计思路，如图3所示：

　　四、政策建议

　　（一）构建京津冀生态环境治理联合机构，对区域内生态环境实行系统性治理

　　打破京津冀行政壁垒是实现其生态环境协同治理的第一步，构建联合机构并通过立法等方式明确其权限和职能，有助于打破传统的“一亩三分地”的思维定势，促进府际合作。联合机构能够对区域内生态环境进行统一决策、统一管理和统一协调，有效协调地方政府之间的利益冲突，对区域整体的生态环境进行系统性治理，提高生态环境治理效率。

　　（二）加大转移支付政策力度，完善转移支付机制

　　加大转移支付政策力度能确保京津冀生态环境治理的资金充足，扩大政企的环境治理收益空间，提高其选择积极环境行为的概率。目前，京津冀的转移支付政策多为中央的纵向转移支付，缺乏三地政府之间有效的横向转移支付机制，容易造成其中利益受损方的协同动力不足。对此，应完善生态环境治理的转移支付机制，纵横齐下，形成健康且可持续的生态环境治理补偿体系。

　　（三）完善公众参与制度与保障机制

　　生态环境治理涉及到政府、企业和公众等多方利益主体，其协同治理离不开公众的积极参与。公众参与环境治理能够有效监督政企环境行为，降低央地两级政府以及政企之间的信息不对称程度，有效弥补市场配置和政府干预的不足，有效监督和约束协同治理机制的执行情况。公众参与生态环境治理的行为受其参与成本的约束，因此可以完善公众参与制度与保障机制，与京津冀地方政府相互协调，降低公众参与成本，引导与奖励其积极参与，为其参与提供政策支持与法律保障，有效发挥公众在京津冀环境协同治理进程中的第三方监管作用。

　　参考文献：

　　[1]王宏斌.制度创新视角下京津冀生态环境协同治理[J].河北学刊，2015（5）：125-129.

　　[2]王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究：基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015（7）：68-75.

　　[3]汪泽波，王鸿雁.多中心治理理论视角下京津冀区域环境协同治理探析[J].生态经济，2016（6）：157-163.

　　[4]李惠茹，杨丽慧.京津冀生态环境协同保护：进展、效果与对策[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2016（1）：66-71.

　　[5]靳利华.京津冀生态环境协同治理中的引导性制度建设[J].石家庄学院学报，2018（2）：77-80.

　　[6]王路，藏臣，王征，吕晓光.京津冀一体化协同发展视阈下区域环境治理模式分析[J].环境与发展，2018（5）：211-212.

　　[7]杨志军，耿旭，王若雪.环境治理政策的工具偏好与路径优化：基于43个政策文本的内容分析[J].东北大学学报（社会科学版），2017（3）：276-283.

　　[8]杜纯布.雾霾协同治理中的生态补偿机制研究：以京津冀地区为例[J].中州学刊，2018（12）：29-34.

　　作者：王书平 宋旋

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