诉讼法评职论文发表中国行政诉讼制度发展的新路向(2)

　　未来设立的行政法院可分为三级,最高行政法院、高级行政法院和初级行政法院。最高行政法院在司法行政上隶属于最高人民法院,是最高人民法院的内设性法院,但级别比较高,是正部级;在具体审判上享有独立性,其与最高法院的关系,与部委管理的国家局与代管部委之间的关系,比较相似。 高级与初级行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握,行政法院的设置与行政区划相分离,不向地方人大负责和报告工作,各级行政法院的活动经费由中央财政直接拨付。与此同时,提高行政法官的素质,以精英化、专业化为指导思想建设行政法官队伍,确立和实行统一、严格的法官任用和考核标准。[2]

　　二、将行政机关之外的行政诉讼被告表述为“其他承担行政任务的主体”

　　我国《行政诉讼法》第25 条规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”这一规定成为我国行政诉讼实践与理论中“被授权组织”乃至(授权性)“行政主体”概念的重要实定法依据。[3]《行政诉讼法》中明确法律、法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告,具有重要意义,为我国法院受理因高等学校、足球协会等所作行为而提起的行政诉讼提供了法律依据。但这一概念存在很大的不确定性或缺陷。

　　其一,关于行政授权。从实践来看,被授权进行行政活动的,除了法律法规的授权外,还有“行政授权”,这是指行政机关(授权人)在法律、法规许可条件下,通过合法的程序和形式,将自己行政职权的全部和部分申请给有关组织(被授权人),后者据此以自己的名义行使该职权,并承受该职权行为效果的法律制度。行政授权既不同于法律、法规对行政权力的设定,也不同于行政机关对行政权力的委托。

　　其二,关于规章授权组织是否为行政主体。在行政管理实践中,规章已对一些组织进行授权,按照行政法学界的流行观点,规章授权的组织是不具有行政主体资格的。因为对规章授权的组织,我国《行政诉讼法》并未将其列入行政诉讼被告的种类之中,这意味着规章授权的组织还不能独立承担行政法上的法律责任。但是,2000 年《最高人民法院关于执行 若干问题的解释》第20 条第2 款规定:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”

　　显然,这一司法解释的规定,从反面表达了在有规章授权的情况下,被授权的机构或组织则具有行政诉讼被告的地位,能独立承担行政法上的法律责任。但是这并不意味着规章授权一定是合法的,是否合法,要根据具体情况判定,例如根据所授权力的性质、被授予权力组织的性质等综合加以判断。

　　其三,关于社会公行政的概念问题。近年有人提出,行政主体的概念,除行政机关、法律法规授权组织外,还应包括非政府公共组织。非政府公共组织是指非政府、非企业、非营利性的组织,它们依照组织章程、规约等进行自治管理、行使自治权。这种自治权属于一种公权力,这类组织进行的管理活动不属于国家行政,但属于社会公行政,是行政任务社会化、国家向社会分权的产物。非政府公共组织包括社区组织(居民委员会和村民委员会)、行业组织(行业协会和专业协会)和公共事业单位。[4]

　　其四,关于“授权”的界定存在模糊之处。一方面,授权中的“权”与私人的“权利”容易混淆。法律、法规中常规定一定组织可从事某种活动,但并不意味着授予一定的“职权”或“权力”, 只是一般的允许或鼓励,在法律、法规授权组织的概念及其界定中缺乏明晰的标准。另一方面,“授权”中的“权”也可能被理解为“高权”,而忽视了法律、法规授予行政机关之外的组织以公共服务职能的情形。

　　其五,忽视了个人作为被授权人的情形。按照“法律、法规授权的组织”,只有组织才可以作为被授权人,但不仅组织可以作为被授权人,公民个人也可以作为被授权人,例如海船上的船长等。“法律、法规授权的组织”存在的不确定性以及相关的争议,暴露了这一概念本身的不科学性。

　　首先,就确定行政诉讼被告的目的而言,我们主要应着眼的是一主体是否在实际上承担行政任务,至于其之所以能够承担行政任务的原因与依据何在,并非是确定被告时所需要解决的问题,而是在进行合法性审理时要解决的问题。

　　其次,它混淆了因国家根据单独授权而拥有的行政职能和该组织存在本身所内在拥有的职能。例如我国的公办大学和官办社团,国家设立这类组织的本来任务就是执行行政任务(可能是干预行政,也可能是服务行政),而非靠单行法的逐一“授权”。其只是在组织形式上与行政机关有所不同,从授权的角度将其与行政机关作区分,并未把握问题的实质。

　　不仅如此,由于我国法制尚不健全,这类实际上行使行政任务的组织所承担的一些行政职能可能并没有法律法规的依据,而只是根据党与和政府的政策和不成文的惯例,仅因其没有法律法规依据而不视其为行政任务的承担主体,实际上导致了国家监督特别是司法监督的缺位。

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