中国网络反腐机制：现状、困境及路径选择
在2010年1月北京举行的中纪委第十七届五次全体会议上，胡锦涛主席明确提出当前的工作重点之一是"拓宽群众参与反腐倡廉工作渠道，加强反腐倡廉与网络信息的收集、研判和处置，积极回应社会关切"。由此可以肯定党中央对"网络反腐"的密切关注和高度重视。从2008年首次通过网络曝光而受到法律制裁的"抽天价烟、戴名表"的贪官周久耕起，网民反腐热情高涨。但因其是全新领域，学者对网络反腐的理论研究还比较薄弱。因此，对网络反腐现状进行系统梳理和概念界定、对其困境进行深入分析，最终提出完善现有网络反腐机制的原则及其路径选择，使其成为一种行之有效的反腐形式，无疑具有极其重要的理论价值和现实意义。
一、中国网络反腐现状回顾及界定
在我国，2003年最高人民检察院开始建立网络举报平台，随后被称为"中国舆论监督第一人"的李新德创立了"中国舆论监督网"，接着又诞生《中国民生申诉网》、《中国百姓喉舌网》等民间反腐网站，预示着网络反腐初见端倪。2005年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，又为网络反腐提供了有力的制度支持。同年12月28日，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，这标志着网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道。2006年元月伊始最高人民检察院开通了全国行贿档案查询系统并实现全国联网。2007年底中国国家预防腐败局网站正式开通，这标志着网络反腐功能的全面扩展。2009年中央党校出版社出版发行的《中国党建辞典》收录了"网络反腐"这一词条，这不仅是与时俱进的体现，更具有反腐领域风向标的意义。[1]从2009年9月28日起，中央纪委监察部统一开通全国纪检监察举报网站，这无疑进一步拓宽了信访举报渠道。2010年1月在北京举行的中纪委第十七届五次全体会议上，胡锦涛总书记重申了网络反腐的重要性，再次使网民参与反腐的热情和关注度高涨。图1为2010上半年反腐网络与传统媒体舆情热度关注度比较图，从图中可见网络与传统媒体舆情关注度几乎相差无几，由此凸现了网络反腐这一新生力量的重要性。
图1 2010上半年反腐网络与传统媒体舆情热度关注度比较图
(原始数据来源：http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/06/c_12301582.htm)
事实上，在这八年多的时间里，网络反腐各种形式的并存和互动，加上政府对网络反腐的高度认同，以及中国网民的积极参与，使得网络反腐发挥着巨大的威力。尤其是2008年，从年初的湖南"网络反腐第一案"，到年底的铁岭20个政府秘书长"出国考察门"，再到南京"天价烟"事件，网络反腐迎来了属于自己的繁荣时代，故此当年又被称为"网络反腐年"。同时，国内学者也开始关注并认同网络反腐是新时期反腐倡廉工作的一种新手段，是一种新型的反腐平台，其代表性观点主要有两种：第一种观点是把网络看成是一种新型的反腐败工具，通过网络举报等形式引发社会舆论，从而达到预防、控制和约束的目的，这是从网络反腐的主体角度来进行界定的;第二种观点表述得比较详细和具体，强调网络反腐是一个互动的过程，不仅仅是主体单方面的受理过程，还需要诸多的配套设施的建构。[2]本文对这两种观点加以补充、整合与提炼，在综合考虑逻辑学、语言学、经济学等多角度的基础上，将网络反腐界定为：整个社会以互联网为载体，以电子政务和网络投诉监督为平台，并且与制度反腐相结合，共同促使执政党组织和国家机关及其工作人员遵循廉政法律规范，从而达到遏制腐败的一种方法和手段。
二、中国网络反腐机制的困境分析
网络反腐推动着反腐败斗争向纵深发展，具有不可磨灭的伟大意义。但这一新生事物健康发展需要媒体和网民的热情关注和积极参与，并与现实的权力反腐进行有效衔接，才能真正起到良好的效果。但必须清醒地看到，制约网络反腐发展的因素还很多，以下从三个视角予以阐述。
(一)基于反腐主体视角的反思
据中国互联网络信息中心的数据，截至2010年6月30日，中国网民规模达到4.2亿人，普及率达到31.8%。[3]网民关注的反腐热点位居前三位的分别是"贪污受贿"、"公有资产流失"和"用人腐败"，其中对公有资产流失关注度的提高，表明网民监督意识的提高(详见图2)，但是网民自身仍存在一定的局限性，在很大程度上阻碍了网络反腐的进展。首先网民规模在扩大，但地区分布极不平衡，尤其是在我国落后的西部地区，仍有大部分公民因各种原因不能上网，互联网的普及仍存在地区差异，这会导致强势团体更强、弱势团体更弱并加速社会"数字鸿沟"。其次，网民学历结构也呈低端化变动趋势。截至2010年6月，初中和小学以下学历网民分别占到整体网民的27.5%和9.2%，增速超过整体网民。大专及以上学历网民占比继续降低，下降至23.3%[3]。事实上，年龄和学历越高的人员一般具有较高的素质，发表的言论也相对具有较高的客观性，而当今这些人在发表意见时却占少数。如果在网络舆论战中这些具有较高素质、较高学历、较高责任感的公民不能及时有效地发挥自身作用，无疑是网络反腐中公民参与的一种群体缺失。再次，公众长期以来形成了普遍服从心理和政治冷漠心理，使其害怕对政府及其官员进行问责，或者根本没有问责的意识，导致其缺乏对行政活动的广泛参与和有效监督。[4]特别是在官本位文化的影响下，对官员特权持容忍的心态，在这种价值观的纵容下不可能形成强有力的反腐环境。正如一位国际上反腐败问题专家所指出的那样："公众的态度能够使法律条文变得不那么重要了。"[5]最后，部分网民可能因其"自由性"而滥用民主权利，出现网络造谣、诽谤、诋毁等现象。这样不仅会增加反腐工作的困难，而且会使一些作风正派的官员受到不应有的名誉损失甚至无形伤害。
图2 2010年上半年网民关注热点领域
(数据来源：http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/06/c_12301582_2.htm)
(二)基于反腐客体视角的反思
首先，权力缺乏约束、体制内运作不透明、不公开，往往会导致腐败。而正是这种自由裁量权的存在，使得网络也有可能处于权力主体的控制之下。因为无论是高科技网络还是手机短信，都不是绝对的隐蔽和安全的，完全可以采取刑侦手段查获"实名"，进而给举报者带来"风险"，使得网络反腐这种表面看起来很有力量的方式却又可能在权力主体的操纵下变得不堪一击。其次，一些官方对网民的举报采取漠视的态度，它们更重视的是上级党委和上级政府的反腐败工作要求，而网民揭发的腐败案件由于没有任何权威支撑来做强有力的保证，属于一种软监督，近而导致网上表达民意并不能够解决腐败问题，解决腐败问题的权力最终还是掌握在党政领导人的手里。第三，清白的政府官员有时也会受到网络舆论的诬陷、诽谤和攻击，遭受到名誉甚至是不可预料的伤害。作为网络反腐的客体，政府官员如何才能既合法保护自己和家人不受侵害又能顺应网络监督的新模式，这是值得我们反思的。最后，受理网络反腐案件的公务员由于素质和技能等的缺乏也可能阻碍网络反腐的发展。
(三)基于反腐目标视角的反思
网络反腐的终极目标就是遏制腐败，促使政府及公务人员遵循廉政制度规范，使得反腐败制度最终上升为法律约束。通过对我国网络反腐现状的回顾，发现法律的完善速度远远赶不上网络发展的速度。首先，我国虽然已经制定了《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》等法律法规，但是相对于目前的网络反腐文化和制度来说，这些法律还存在着很多不完善和滞后的地方，阻碍了网络反腐的健康发展，完善的法律和制度可以促进网络反腐的健康有序的开展。其次，政务公开的具体化、法制化程度远远不够。如果没有法律护航，使其运行不透明、不公开，就会造成百姓与官员间的信息不对称，使得政府官员在网络上公布的信息没有实际意义，产生"民官代沟"，更有甚者会产生社会突发事件。最后，目前尚缺乏规范网络环境的法律规定，如没有对部分网民受到情绪化的影响使用不文明用语，严重者在公共论坛对其他人进行漫骂、诽谤，威胁公共安全信息，政府的迟滞回复等情况做出具体的规范，因此还需进一步建立健康文明的网络生态环境。
三、完善我国网络反腐机制的路径选择
网络反腐作为一项伟大的新生事物，是非常艰巨复杂的系统工程，要以改革创新的精神，建立网络反腐的长效机制，积极探索网络反腐的有效途径，使各项制度落到实处。为此，笔者设计了如图3所示的网络反腐路径体系图，以确保实现这一新生事物走上良性、可持续发展的轨道，最终成为常规反腐形式。
图3 网路反腐路径设计图
(一)确保完整的反腐要素体系，增强网络反腐的系统性
在网络反腐路径体系建设中，必须坚持整体性原则，树立系统治理、统筹推进的观念。这就需要正确处理网络反腐体系中各主客体之间的关系，确保主客体的完整性。参与主体(网民)和决策客体(党委)、执行客体(政府及党政系统各所属部门、司法机关)、组织协调客体(纪委)。明确各级党委(组)的责任主体，党委(组)书记是党风廉政建设责任制的第一责任人。明确各单位、各部门要把贯彻落实《工作规划》、《实施意见》和《实施办法》列入重要议事日程，纳入经济社会发展总体规划和重要政策措施之中，构建领导力量、协调力量、工作力量、参与力量相互支撑、相互促进、相互联系，形成合力共同反腐，这是建成一个完整的稳定协调的反腐体系的首要步骤。
(二)积极探索改革，推进网络反腐的创新性
坚持创新的观点，就是要求真务实，与时俱进，积极推进网络反腐体系的创新。主要从两方面着手解决：一是要用中国特色社会主义理论指导反腐体系建设新的实践。中国特色社会主义理论体系是马克思主义中国化的最新成果。科学发展观是中国特色社会主义理论体系的最新发展，是反腐倡廉必须坚持和贯彻的重大战略思想。要把发展这个第一要义、以人为本这个核心、全面协调可持续这个基本要求、统筹兼顾这个根本方法贯穿于反腐倡廉创新的全过程和各个方面。教育引导广大党员干部要树立正确的政绩观，切实解决急功近利、好大喜功、搞"形象工程"的劳民伤财的问题，严肃查处各种违纪行为，为科学发展提供有力的政治保障。二是网络反腐要达到高效、廉洁、科学、亲民的目标，就必须改变传统行政模式，对政府的组织体系、管理体制、运作模式、法律保障等软环境进行变革。所以，以制度创新为目标的"结构与流程再造"成为政府管理创新的新思路。具体做法如下：(1)畅通网络反腐互动渠道。政府官员何时介入，以怎样的方式介入。网民以什么方式发表言论，言论的具体去向，由何人进行处理和反馈信息等一些详细的细节，要做出具体规定。(2)完善政府信息公开、官员财产申报制度的具体细则。政府与网民的关系应逐步形成递进关系，由政府告知到政府与网民互动再到政府回应网民，简要地说最终达到网民与政府合作来主导政策制定、执行和监督。这种改革思路就是要倡导"以网民为导向"的服务理念，这是由市场和社会的需求所决定的。改变传统上行政机关与公众的面对面、多窗口的交流方式，使公民能全天候接受政府服务，从而使政府的服务更快捷、更方便、更直接、更公平。
(三)健全灵活的预防制度，增强网络反腐对环境的适应性
建立健全网络反腐体系，应坚持灵活性的原则，坚持在参与中服务，在服务中监督，需要努力提高网络反腐体系适应环境变化的能力。要善于从战略和全局的高度分析判断反腐斗争形势，准确把握反腐倡廉建设面临的新情况、新问题、新矛盾，积极探索新形势下违纪违法问题的发生规律和反腐倡廉的工作规律，积极调整反腐策略，加强对腐败的预测、预警和预防，各部门通过信息收集、预警和处置反馈，形成一个上下贯通、立体交叉、多层次、多方位的预警机制。强化发现和纠错功能，建立能够对外部环境作出快速反应、灵活应对的反腐倡廉领导体制和工作机制。近几年来，"裸体贪官"日渐猖獗，究其原因主要是针对党员领导干部贪污腐败预警机制不健全，应建立"官员滞留他国预警机制"。例如建立和完善党员领导干部配偶子女移居海外的报告和备案制度。同时，要建立官员配偶子女出国留学、定居报告和备案制度。还应尽快建立健全"领导干部廉政档案"制度以切实做到健全的预防机制，阻止贪官外逃。认真贯彻执行政府颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，整合各方面的资源和力量，增强网络反腐建设的整体性、协调性、系统性和实效性。与此同时，为了提高网络反腐路径体系的质量，应加强网络反腐体系的检查和评估。在网络反腐路径建设中，对不断取得的阶段性成果，要不断进行成功经验的总结和成果的巩固，避免走进反腐怪圈，能够使网络反腐在不同阶段都能发挥应有的效能。
(四)优化网络反腐生态环境，确保网络反腐的有效性
如果要发挥网络反腐的整体功能，就要注重优化网络反腐的生态环境，充分发挥各要素的作用，加强网络反腐的务实工作的研究，这样才能保证网络反腐这一新生事物更健康更有效。具体做法有两方面：
(1)建立完善的网络反腐法律体系
要对原来的法律起到协调和补充作用，具体制定网络反腐各构成要件的权、责、利，包括政府各职能部门、网民、网站等方面，要全方位、系统地、明确地规定各方的权利和义务，如建立《举报人保护法》、《侵权责任法》等。对侵害他人、造谣生事、攻击名誉和人身安全的情况，要在法律中明确界定并制定具体的惩戒措施。只有健全了法律法规，才可以净化网络反腐的环境，才能使网络反腐做到有法可依。
(2)培养高素质的网络反腐群体
第一，提高网民网德素质，引导网络舆论健康发展。为使网络反腐产生更实际的效能，这就需要充分发挥网络反腐主体的作用。网络公民要提高自己的网德素质和法律素质。这样不仅约束了公民发布假消息，而且还能提高公民理性使用文明用语和鉴别信息真伪的能力。网络公民要提高合作意识。通过多渠道提高自己与政府、第三部门的合作意识，公民应主动学习如何去政府公布的合法网站去揭露腐败行为和提供线索等反腐技能。网络公民需要培养自己具有高度责任感和正义感，应主动引导网络舆论朝健康方向发展，有责任主动避免舆论演变成网络暴力，进而引发社会突发事件。
第二，培育复合型政府人才，构建网络反腐的互动机制。政府官员要提高自己的官德素质和法律意识。在实际工作中，应该主动通过主流媒体、网络舆论等媒介发现自身问题，了解民意，虚心接受媒体和舆论的监督和批评，彻底摒弃"官本位"的思想，从思想上正确对待网络监督。政府官员要以坦诚的态度面对网民的疑问。对于网络的舆论，媒体的质疑，政府官员要利用各种渠道和形式与网民及时沟通，及时公开与主动解释说明相关问题，严重情况下政府官员可以用法律武器保护自己的正当权益，使自身和家人不受侵害和诽谤。建立健全官员问责机制。通过任务的层层分解，责任逐级落实到个人，切实做到每季度进行一次督查，每半年进行一次汇报交流，每年进行一次全面考核。另外，对于部分给予行政处分或被撤职的地方官员应当通过公开透明的方式，允许其重新参政。在这方面，现行宪法和法律已经提供了一定的文本资源，如人大常委会可就特定问题组成调查委员会，可依法提出罢免案等。为了提高网络反腐的运转效率和维护网上信息安全，应大力培养网络管理及服务的复合型高级专业人才。
【参考文献】
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[2]肖文超.近年来中国学者对网络反腐问题的研究述要[J].中共杭州市委党校学报，2010(2):89.
[3]中国互联网络信息中心.第26次中国互联网络发展状况统计报告[R].北京：中国互联网络信息中心，2010.
[4]周亚越.论中国问责文化的缺失与建构[J].宁波大学学报：人文科学版，2008(3):65.
[5]里克·斯塔斯赫斯特，萨尔·T·庞德.反腐败——国家廉政建设的模式[M].杨之刚，译.北京：经济科学出版社，2000:5.^NU1DA20110623
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