社会治理变革中的网络舆情与网络民主

一、从社会治理变革的视角审视互联网

我们所处的时代是一个变革的时代。在众多的变革中，最引人注目的就是社会治理模式的变革。

在统治型社会治理模式下，行政管理并不是一个独立的体系，君主集政治、法律、行政、军事诸权于一身，"一切皆决于上"，决策带有较多的经验主义的色彩。在管理型社会治理模式下，行政管理体制是以官僚制为核心的。毫无疑问，官僚制也是一种集权的体制，上级发号施令，下级被动执行。在集权型体制下，出于管理秩序的考虑，信息的流动完全是由上级控制的。因而，并不存在政务公开和被管理者参与治理的必要。传统的行政职能主要是政治统治和社会管制，政治统治和社会管制就是要限制信息的流动，搞信息封锁。在中国封建社会，非议朝政是大逆不道的，甚至在一些朝代，还大兴"文字狱"。而在新型社会治理模式——服务型社会治理模式下，行政职能更多地体现为服务于公众，公民是社会的主人，公众有知情权，政务必须公开。现代服务行政要求除涉及国家机密等特殊情况外，必须依照法定的程序进行政务公开。相应地，政府上网就应尽可能全面地在网上公开政府部门的名称、职能、机构组成、办事流程及相关文件、资料、档案;也应尽可能多地在网上为公众提供诸如缴税、项目审批等以前必须与政府面对面才能完成的耗费时间和精力的那部分职能。现在，很多地方建立的"政务服务中心"就是行政职能转变的重要成果[1]。

电子政务为社会治理模式的变革和以政府管理为代表的公共管理模式的生成提供了技术支持。电子政务所依靠的是信息技术，而信息技术的发展也是最为迅速的，技术创新的每一项新的积极进展，都会推动电子政务走上一个新的台阶。信息技术的迅猛发展与信息容量的高速膨胀，导致了社会公共事务的极度复杂化。信息容量的膨胀，使得政府部门传统的接收、加工、处理信息的官僚制模式趋于瘫痪，即使长年累月加班加点也无济于事。这样，政府改革就成为因应信息革命的必然选择。信息革命所涌现出的众多新技术手段，也为政府管理提供了新的技术操作平台[2]。

但是，电子政务毕竟是一项由政府开展的社会活动，它建立在信息技术的基础上，却又不能完全归结为信息技术。换言之，信息技术并不能直接导致社会治理变革。

对此，简·芳汀指出："在大多数讨论信息技术及其影响的文献中，连接技术和制度的因果机制是简单直接的。按照这些叙述，互联网会导致一系列可以预见的变化，其中包括日渐消失的等级界限、不断增长的跨功能团队、更加合作的文化以及更加容易跨越的组织边界。最后一点将导致组织间网络的进一步使用。然而，20多年的技术和组织研究至少表明：遵循某种技术逻辑而发展的这些预见，一般说来不会得到验证。举个例子，20世纪50年代李维特(Harold Leavitt)和维斯勒(Thomas Whisler)预言信息技术将导致中间管理层的消亡。办公室的自动装置能够轻松地完成许多原本属于中层管理者的程序性的工作，这一点即使在50年前也是显而易见的。但是，信息技术毋庸置疑的逻辑并没有带来所期望的组织变化，这种状况一直延续到20世纪80年代中期。从那时起，各种组织开始进行结构重组，以应付经济的衰退、全球竞争的加剧以及导致经济大幅度缩小规模的政治文化。"[3]"甚至，在很多时候，因特网没有导致制度变革，而是被用来加强现状。"[4]"在集权政体(authoritarian regimes)中，因特网是一个矛盾的存在，它既威胁又加强了政府对信息及社会的控制。"[5]其实在美国，也有针对外国人的电子指纹档案库、政府迫使民航提供乘客名单等，信息技术越来越多地被用来实施控制。显然，信息技术终究还是技术，具有工具的性质，它是一把"双刃剑"，既可用于行善，亦可用于施恶。

这说明，信息技术只是电子政务发展的必要条件，而非充分条件，电子政务的发展还会受到政府改革、经济和社会发展、法律法规的变动以及领导能力、业务需求、管理手段和信息安全状况等方面的影响。尽管如此，电子政务的发展已经引起了政府及其提供公共服务的方式和路径上的变革，并将进一步推动社会治理变革的进程。

电子政务是建立在互联网这个平台上的，互联网也通过电子政务而变得丰富多彩，并证明了自身的价值。互联网是20世纪一项重大的基础性科技发明，它引发了人类社会生产方式和生活方式的深刻变化，对世界经济、政治、文化、社会发展产生了重大影响，将人类社会带进了前所未有的信息化时代。现在，所有的文字、声音、影像都可以转化成数字形式，并突破时空限制，经由网络而在瞬间让全球所共享。

从政府网站的实际应用看，它首先是政府发布信息的地方，也是用户检索和利用信息的场所。可以说，政府发布信息及用户检索和利用信息是政府网站的基本功能，也是电子政务其他各个方面的内容得以展开的基础。在信息和知识成为社会发展的最重要资源的当代，公众有越来越强烈的获取真实、完整、可靠和及时的信息的需求。政府在满足用户的信息需求方面负有主要责任，政府既承担着"统筹规划、组织协调、统一制度、监督指导"国家信息资源的宏观管理职能，同时也承担着具体的信息服务的任务。政府机关具有向社会提供信息的责任，而通过网站向社会发布信息是一条有效的信息服务途径。

除此之外，政府网站也可成为政府展示和宣传自身形象的阵地，是公众了解政府的窗口。如果在网站上建立互动设置，公众就可以通过网站向政府反映情况，而政府则能够收集公众反馈信息和了解民情。随着电子政务外延的扩展和内涵的深化，政府的公共服务中的很大一部分事项和内容在网站上进行。总之，互联网所搭建起来的是一个无限广阔的平台，而每一个网站都是互联网上的一个节点，政府通过互联网使自己的身形和声音得到无限的放大，也使自己提供公共服务的能力得到极大的增强。

二、网络舆情对公共管理的影响

舆情也就是"舆论情况"，它是存在于社会之中的，是较多的社会成员对某一或某些事情所表达的信念、态度、意见和情绪等的总和。互联网的发展已经造就了一个虚拟世界，人类社会中的许多方面被投射或复制到这个虚拟世界中来了，所以，在互联网上也会出现各种各样的"舆论情况"。

传统的社会舆情存在于民间，存在于大众的思想观念和日常的街谈巷议之中，舆情的获取往往需要通过对社会的明察暗访、民意调查等方式进行，获取效率低下，样本少了还容易失之偏颇，而且耗费巨大。随着互联网的发展，大众往往以信息化的方式发表各自看法，从而形成了网络舆情。对于网络舆情，可以采用web信息自动抓取等技术手段而获取，不但方便，而且效率高、信息保真(没有人为加工)度强，覆盖面也非常大。

网络舆情形成迅速，对社会影响巨大，会随着互联网而在全球范围内迅速扩散。现在，网络媒体已被公认为是继报纸、广播、电视之后的"第四媒体"，网络成为反映社会舆情的主要载体之一。网络环境下的舆情信息的主要来源有：新闻评论、BBS、博客、聚合新闻(RSS)。网络舆情表达快捷、信息多元、方式互动，具备传统媒体所无法比拟的优势。

网络的开放性和虚拟性决定了网络舆情具有以下特点：其一，直接性。通过BBS、新闻点评和博客网站，网民可以立即发表意见，下情直接上达，民意表达更加畅通。其二，突发性。网络舆论的形成往往非常迅速，一个热点事件的存在加上一种情绪化的意见，就可以成为点燃舆论的导火索，甚至蔓延为网络舆论事件。其三，偏差性。由于发言者身份隐蔽，并且缺少规则限制和有效监督，网络自然成为一些网民发泄情绪的空间。在现实生活中遇到挫折，对社会问题的片面认识等，都会利用网络加以宣泄，因而在网络上往往容易出现庸俗、灰色的言论。对于网络舆情的这些特点，公共管理者应当了然于心。对于现实中出现的各种网络舆论，公共管理者应能做出及时反馈，防微杜渐，防患于未然。因此，必须利用现代信息技术对网络舆情予以分析，从而进行控制和引导。由于网上的信息量十分巨大，仅依靠人工的方法难以应对网上海量信息的收集和处理，这就需要加强相关信息技术的研究，形成一套自动化的网络舆情分析系统，及时应对网络舆情，由被动防堵转变为主动疏导。

近年，我国网络舆论热点持续增加，总体呈上升态势，在一定程度上反映了社会紧张度正在上升。网络披露的一些事件暴露出一些地方政府处置乏力、常规民意表达渠道不畅等问题，应该引起关注。据分析，大多数网络舆论事件的发源地在基层，但解决路径却依赖高层;对于事件的处理，网民大都对党政高层存在较高期待和好感，对基层则持失望和不信任态度，表现出显著的舆论落差。

从网络舆论事件传播路径上来看，传播者一般都会绕开本地网站，直接寻求在全国性的、访问流量大的综合性网站、社区发表。近年出现的网络舆论事件，越来越表现出走出虚拟世界而影响现实世界的趋势。当前，由于社会阶层分化，理想和现实的差距极易造成民众"相对的被剥夺感"，此时尤其需要畅通的民意表达渠道。如果常规的体现政府公信力的民意表达渠道出现阻塞，民意表达就会被"挤压"到道德约束、行政约束、社会秩序约束相对薄弱的网络世界中，以网络舆论事件的形式释放出来。

在我国，传统意义上的民意表达渠道大致分为以下几个层次：一是人大代表、政协委员通过采集民意形成提案议案，对有关部门进行咨询、质询等方式来传达群众的关切。二是通过群众写信、上访，领导干部下访、接访等形式，反映群众对某些具体问题的呼声。三是通过各种形式的听证会，就某一事务听取利益相关方的意见。此外，传统媒体也是表达民众心声愿望的重要渠道之一。在网络时代，各政府网站也纷纷开设了市长信箱与民众沟通。然而，现实生活中的民意表达渠道往往不够通畅，从而使网络舆论焦点呈现出持续高温的状态。如果现有的民意表达渠道得到充分利用，通过网络表达意见的热度就不会像现在这样高，以致出现数量猛增的网络舆论事件。

所有这些，对于公共管理者来说，都具有警示的意义，对于政府工作的改进以及公共管理体系的完善，都具有促进作用。当前，应对网络舆论事件，"堵"是不管用的，只能疏导。目前紧迫的任务就是，疏通常规的民意表达渠道，解决这一渠道畸重畸轻的问题，以多种形式、多管齐下地满足不同社会群体的意见上达需求。

但是，需要说明的是，不能把网络舆情简单等同于民意。根据《中国互联网络发展状况统计报告》(2009年7月)提供的数据，"截至2009年6月30日，中国网民规模达到3.38亿人，普及率达到25.5%"[6]。显然，网民只是人民的一部分。

2008年调查显示，中国网民的主体仍旧是30岁以下的年轻群体，这一网民群体占到中国网民的68.6%，超过网民总数的2/3[7]。与2008年年底相比，2009年30～39岁网民所占比重明显增大，半年来占比从17.6%上升到20.7%。网民的最大群体是学生，占比为31.7%。截至2009年6月30日，我国农村网民规模为9，565万人，占网民总数的28.3%。而2009年年末，农村人口为71，288万人，占全国总人口的53.4%[8]。这意味着城乡人口的比例构成与城乡网民的比例构成严重不相称。

上述数据表明，中国网民在年龄构成、职业群体、城乡结构等方面存在着较大的"数字鸿沟"。这必然导致很多人或者因为经济状况，或者因为技术能力，而无法利用网络来表达自己的意见。或者说，不掌握网络话语权，从而成为"网络弱势群体"。在这种情况下，如果公共管理者仅仅通过网络来征集民意，那是远远不够的，还要更多地深入群众，知晓民情、了解民意。

当然，要从根本上解决那些情绪化的网络舆论问题，还需要公共管理者特别是政府工作人员增强社会责任感，公平、公正地提供公共服务，以求从根本上消除公众的不满情绪。而对于政府来说，则需要进行多方面的战略性规划，以消除社会的结构性失衡以及贫富分化等问题。只有这样，消极的网络舆论才会减少，积极的网络舆论才会逐渐增多。

三、规范网络民主的基本思路

互联网作为一种新的媒介，正在深刻地影响着我们的生活，它从技术上突破了传统媒介民主形式的局限，为民主政治注入新的活力，也给现实政治生活带来前所未有的改变，网络民主就是由互联网技术衍生出的话题。

从网络的最初设计构想来看，它是在指挥中心遭到破坏的时候，而网络内各节点之间的沟通仍然可以顺畅进行。所以，网络上的每一个节点都是自由、平等的，在网络上活动的每一个人也都是自由、平等的，网络天然就具有自由、平等、民主和开放的特点。随着网络在世界范围内的发展和普及，它为大众参与社会治理过程提供了便利的技术支持，尤其是在进入21世纪以后，网络技术不断得到进一步的发展，正在开拓出网络民主生活的新天地，而且其发展具有难以想象的广阔空间。

我们看到，网络作为一种新兴的信息传播和交换媒介，引发了信息传播从单向流动向交互流动这样一种根本性的质变。网络中的信息不再是沿着线性路径传播，而是以网状的方式分布和流动，呈现出个性化的趋势。由于网络中的利益表达更加自由，有相同兴趣爱好的人们在网络上即使进行跨国界的交流和聚会也相当容易，不必提交申请或支付任何有形的管理费用。网民们甚至可以自己进行民意测验，围绕各种争论组成自己的"电子政党"或"电子院外集团"。公共生活变得如此方便和容易，从而使公众的参与治理热情空前高涨。

网络民主使民主的形式和内容都得到极大的扩展，网络所具有的自由性、互动性、即时性、开放性等不同于传统媒体的特性，把人们带入一个拥有广泛的参与治理空间的地带，使亘古就有的公平、公正、社会正义等价值得以张扬。但是，网络的上述特性也决定了网络民主的双重性。那就是，网络民主也完全可能演化成网络上的噪音，亿万个网民可以发出亿万种声音，展现出的是网络的无政府状态。还有一种可能，那就是失控的"技术进步"和信息泛滥可能会把人变成技术的奴隶，让人表面上拥有无数信息却失去了思想，把分析和判断信息的能力拱手让给技术专家甚至电脑本身。特别是在当前复杂的环境下，网络因其无国界特征而极易成为他国敌对势力干预一国内政的工具，而且，即使在一国内部，也可能会有不法分子利用网络而煽动起不利于国家民族利益的舆论。因此，如何引导公众有序地利用网络参与社会治理，使网络民主和网络时代公共生活朝着科学化、理性化的方向发展，是当今各国政府不容忽视的问题。

正是由于网络民主还是一种新生事物，有着许多缺陷和不完善的地方，所以，才提出了对其加以规范的要求。但是，对网络民主的规范必须建立在促进其发展的基础上，即促进其朝着健康的方向发展。秩序化、规范化和法治化是网络民主得以健康发展的前提，这就需要政府为网络确立秩序、建立规范和实施法治。

首先，政府应当承担起对网络的管理责任，力求把网络上的一切活动都纳入秩序的范畴中来。网络已经进入人们的生活，成为人们社会生活的重要组成部分，因而也是政府社会治理活动中的一项重要内容。政府如果简单地通过对网络上的言论进行屏蔽是达不到确立网络秩序的目的的，因为互联网是没有国界的，我们无法设想一国政府能够屏蔽所有来自国外网站的信息。政府必须转变传统的舆论控制思维，适应网络时代的要求，遵循"以疏代堵"的原则，采用"以网治网"的方式去达成治理的目标。具体地说，就是政府通过加强电子政务建设，为公民从政府网站上获取信息和服务提供方便，降低信息收集和传播的成本，让公众能够更加方便地在政府网站上表达意见和建议。如果政府网站"办活了"，能够真正成为政府与公众直接交流的平台，能够为网络民主提供充分的自由表达空间，那么，发表消极信息以及恶意言论的网站也就会相应地减少。可以相信，当政府网站成了健康的网络民主生活场所的时候，其他网站即使出于竞争的需要也会主动地去办得更好。这样一来，一个健康的网络民主秩序就会在政府网站的引导下确立起来。

其次，政府需要自觉地加强和促进网络生活道德建设。网络民主是人们网络生活的一部分，在网络已经构成了一个虚拟世界的时候，在绝大多数社会成员开始在这个虚拟世界从事社会活动的时候，这个世界就理应成为道德规范发挥作用的世界。人类社会生活中的道德是在数千年的历史发展中积淀下来的，而互联网作为一个虚拟世界则是一个新生的社会，由于虚拟世界中的生活具有自主性、开放性、多元性以及匿名的特征，人类社会中的道德及其价值观念并不能被完全复制到这个世界中来。在这种情况下，政府担负着为虚拟世界建立新的道德体系的任务。本来，互联网只是一项技术成就，但它毕竟是人类社会文明进步的象征，包含着对人类社会中的道德文明加以吸收和提升的可能性。然而，互联网发展的实际情况并没有证实这一点，相反，网络上的暴力、煽动、辱骂、攻击和非理性等随处可见。这说明我们在虚拟世界中的道德建构工作是缺位的。所以，要求政府在这方面发挥作用，甚至通过技术创新为促进网络道德的生成提供支持。只有当网络道德成为规范人们虚拟生活的重要因素时，网络民主才有可能得到相应的规范。

再次，政府需要加强网络法治建设。社会治理中的法治文明是工业社会这一历史阶段所取得的伟大成就之一，即使在后工业社会的治理体系中，这一文明成就也需要得到充分的吸纳。在此意义上，网络虚拟世界也需要体现出法治文明的特征，而在当前，政府正是推进网络法治的基本力量，在充分考虑网络虚拟世界特征的情况下，积极地为网络立法并切实地强化网络执法。就网络是一项技术而言，技术进步是不可阻挡的，这就要求在实现网络法治的过程中，必须尊重技术进步的规律，以促进网络健康发展为目的而实施网络法治。网络法治不仅要有强制性，还应该具有激励性，应该做到在制裁网络不法行为的同时又不束缚信息的传播和应用，既要有威慑力又要有推动力。同时，网络法治还要考虑到现实的可操作性。网络技术日新月异，这就要求把网络法治与网络技术发展衔接起来，使制定出来的网络法律能够被有效地、低成本地贯彻实施，真正成为符合网络特点的法律。一旦实现网络法治化，网络民主也就会被纳入法治的范畴中来，不仅为社会治理提供支持，而且它本身就是社会治理的一部分。

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