中国高等教育评估政策的能力限度分析
一、质量评估政策能力限度的客观性
高等教育质量评估，是高等教育发展到一定阶段后，对其质量的全面反思与审视，根本目的是找出问题，提高质量。教育评估能力限度是指教育评估能力所及的范围和解决教育问题所能达到的程度。从泰勒(Tyler, R. W.)在著名的\"八年研究\"(1933-1940年)报告(《史密斯——泰勒报告》)中，首次提出教育评价的概念到今天[1]，教育评估对教育发展的促进作用是毋庸置疑的。但是，我们都知道，自然科学的手段有其适用的条件范围，超出这个条件范围，它将失去效力。社会科学领域也同样如此，任何社会科学手段也都有适用的条件范围，这些条件和范围左右了它的能力限度，正如袁振国教授所说的，\"尽管这种范围可能是模糊的，不如自然科学领域那样清晰，但确实是存在的。\"[2]90事实上，作为调节教育发展的教育政策，必然也存在着能力限度。\"教育政策是规范和指导教育活动的重要手段，人们总期望通过一定的教育政策去解决教育问题，实现预想目标。然而，是否所有的教育问题都能够通过教育政策去解决?教育政策解决教育问题的程度是否是无限的?答案经常是否定的。\"[2]89人们越来越理性地认识到，作为主观思想产物的教育政策，不可避免地受制于客观条件限制而带有自身局限。我们可以依靠教育政策，但不能完全依赖教育政策。在当代教育政策科学的研究中，从叶海卡·德罗尔提出的\"政策制定无能\"的命题，到查尔斯·林德布洛姆阐述的\"政策的局限性\"的观点，再到肯尼斯·阿罗指出的\"公共决策过程中根据公共利益进行选择过程的内在困难\"等思想和观点，都可以看出，很多人已经对教育政策的能力提出了质疑。
二、制约质量评估政策能力限度的因素分析
评估政策并非万能，从最初的\"筛选\"功能，到现在的\"发展\"功能，评估的作用表现为一种外在的推力，并受制于诸多因素和条件，这些因素和条件在一定程度上规定了教育评估政策能力限度的范围与程度。
(一)评估政策本身的理性局限——文本限度
从根本上来说，高等教育评估政策要能够反映高校真正的办学水平和实力，就必须有个前提假设：高等教育评估政策的制定完全是出于理性的。我国台湾学者林水波和张世贤综合各类公共政策制定模式分类的观点，提出了公共政策制定的理性模式等八大模式。其中所提到的理性的政策制定模式要求政策制定者根据完备的综合信息，客观地分析判断，针对许多备选方案进行优缺点评估，排定优劣顺序、估计成本效益、预测可能产生的影响，经比较分析之后，选择符合经济效益的最佳方案[2]121。但事实上，理性模式只是一种理想化的状态，任何政策在解决实际问题中都有其特定的范围、程度，不存在\"万能\"的政策。
事实上，通常制定的高等教育质量评估政策不可能与问题是完全对接的，总有评估政策无法关照的方面，这便客观地存在着文本限度，它集中体现在评估指标的制定上。教育评估是一种价值判断，它要检验教育实践对教育目标的实现程度，因此，评估指标依教育目标而定。但教育目标总带有某种程度的原则性、抽象性和概括性，为了使评估具有可行性和科学性，就必须把教育目标加以具体化，由此确立评估指标。在评估指标项目的确定中，选择哪些方面作为评估项目，受到上级行政干预、领导者个人偏好、社会习俗、指标测量的难易度等主观因素的影响和干扰，评估项目的选择并非完全出于理性。其次，从本质上说，指标是目标的某一个方面，是被评客体属性有关内涵的分解，是具体的、可测的、行为化的和可操作的。但是，指标也只是目标的某一个方面，任何一项指标都只能反映目标的一个局部的侧面，不能反映目标的整体，即使是系统化的、具有紧密联系的指标体系，也并不能全面地反映客体目标的整体[3]。因此，从目标到指标，经过逐层分解，我们对评估客体的总体把握被肢解为对客体某些局部方面支离破碎的认识。最后，在确定某个分指标体系在评估中的权重时，我们更是无法达到科学而合理的程度，即便是通过德尔菲法、头脑风暴法等，我们权重的分配也只是建立在对经验的迷信基础之上。
可见，人类本身的有限理性，从根本上注定评估政策文本的缺憾与瑕疵，任何对尽善尽美的评估政策文本的追求无疑是水中捞月，可遇而不可求。
(二)评估政策价值观念异化——价值限度
如果说人的有限理性导致文本限度的话，那么评估主客体观念上的错位则导致评估政策的价值限度。对这一问题，刘理和赖静曾在论文中有所论及，不过，本文所说的价值观念异化，是指在评估政策实施过程中，评估主体与评估客体在看待评估政策的价值等问题上产生的分歧。
追索这一异化的根源，可以看到，评估主客体在评估观念上并非总能一致，这正如袁振国教授所言：\"政策的执行过程都要求目标群体按照政策实施的要求做出一定的行为。然而，不管要求如何明确，我们也难以期望目标群体有与政策主体所要求的完全一致的行为。其中的原因主要有：对政策问题的不同认识、行为动机的复杂性和社会现实因素的差异。\"[2]115这里的政策目标群体是指接受评估的高校，政策主体亦即政府及其领导下的评估机构。由于在评估中的角色和立场的不同，就导致不同的个体对评估政策的主观认识不同;而评估政策本身又总不可避免地带有某种程度的不确定性，这更加剧了个体认识的分化。显而易见，\"任何政策问题的提出都具有一定的客观基础，都是人们根据客观实际，从问题情景中，通过分析演绎得出来的。……由于政策问题的这种主观性，对于不同的个体，因其不同的认识水平、不同的价值观念、不同的立场与利益倾向，必然会导致对政策问题的不同认识。\"进一步来看，评估主体与客体在心理偏好、社会地位、利益倾向等方面的不同，使评估的价值观念发生异化，其结果是，评估政策成为\"一厢情愿\"。其次，高校学术自由的价值观在被国家行政权力主导和俘获的过程中，必然产生一股反作用力。大学由最初的行会组织发展起来之后，一直被视为研究高深之学问的神圣殿堂，质量问题被认为是高校自己的事，\"大学自治\"和\"学术自由\"一直是大学的发展理想。然而，正如美国高等教育哲学家布鲁贝克所言：由于高等教育在社会中所起的作用越来越大，因此就有必要用政治观点来看待大学，这就像战争意义太重大，不能完全交给将军一样，高等教育也相当重要，不能完全交给教授们决定[4]。由此，本来是高校\"内务\"的教育质量，由于关系重大，而为国家政策所关照。在中国高等教育质量评估中，高校的自主性服从了行政的强制性，致使高校自身质量意识价值观念发育并不完整，高校在质量观上处于一种盲从的地位，丧失了自己的话语权，这跟国外的情况是不一样的。
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