我国城市规划得益初步研究

摘要：本文针对在我国市场经济条件下，由于利益主体多元化而产生的城市规划和建设过程中的外部效应而引起的\"不劳而获\"的公共利益被个体侵占的现象与产生的社会不公平问题提出用创新性的\"规划得益\"视角来进行问题分析，进而对我国规划得益的基本概念、产生根本原因、得益类型和问题等进行初步的研究，以期为些类型现象提供一个研究的基础。

关键词：规划得益、城市规划、外部性

1. 问题的引出

随着我国改革开放进程的不断推进和深化，30年的改革开放过程中，我国经济社会逐渐进行着深刻的转变，行政体制改也不断走向深入。与经济飞速增长同步的，是从传统社会向现代社会转变;伴随着分配制度的改革、允许以生产资料作为资本进行利益分配等对于私人收益和财产的强调和保护，使得社会呈现多元化的趋势，其中的利益关系、利益主体等也呈现多元化。同时，也因为多元化的快速发展，使得我国在社会经济出现许多问题与不公平的现象，其中在我国城市建设和发展中，这些问题和矛盾越来越成为制约城市发展的因素。

1.1 现实中我国城市建设与开发过程中\"公利私得\"引发的不公平问题越来越多

在我国社会济经转型过程中，一方面是对于加强社会公平的保障和缓减社会矛盾的要求，另一方面则是由于市场经济和利益主体的多元化和利益关系的复杂化带来的许多问题和社会矛盾。特别是在城市开发与建设过程中，由于利益主体和利益关系的多元化，使得在我国某些涉及到这些复杂利益的地区，如旧城改造、城中村改造等，也会随着城市发展或公共设施的建设而产生外部性影响，并且这些由公共投入或出于公共目的的项目或设施产生的外部效应使得周边的产权所有人得到或失去一些利益，这些利益并不是其本身的经营或投入而产出的利益，是一种\"不劳而获\"的利益。从理论上讲，这些利益理应归公共所有，以保证社会的公平性。但是，在我国对于这种利益的分配并没有太多的关注，并有没太多相关的理论研论及制度实践来实现这种社会公平，相反地，由于缺乏制度的保障与监督，出现了大量的公共利益被侵占的现象。这样一方面，相当于公共的投入，其外部性所产出的利益为个体所侵占，而这部分利益是属于公共所有的，造成公共利益的损害;另一方面，由于公共投入和建设公共基础设施的成本没有效的被回收，且政府的公共财政有限，限制了公共产品的进一步供给，影响社会福利。这种情况下，如果处理不好这些问题，就会出现社会公平问题，引发社会矛盾。

但是由于我国国内并没有对于这类由于公共投入产生的外部性影响而引发的获得\"不劳而获\"的不当得益没有一个清楚的认识与研究，对于这些不当得益而引发的社会矛盾和公平性问题，也就没有针对性的解决方法，往往采取的解决措施\"治标不治本\"，使得以公共利益为出发点的公共政策与城市规划并没有有效地维护公共利益，社会矛盾得不到解决。

1.2 规划得益视角下的问题解析

上述由于多元利益主体和复杂利益关系下，由公共投入而产生的外部性辐射，使私人获得了额外的利益，造成了公共利益的损害，引发了社会不公平和社会矛盾。因此，要对于这些现象与问题选取一定的角度进行概括和研究，才可能制定出有针对性的方法和措施，来保障社会经济、城市发展过程中的公平性问题，缓减社会矛盾，来促进城市得到良好的发展。规划得益的概念的提出和研究，正是为我们提供了这样的角度来看待和研究这些问题与社会矛盾，通过规划得益的角度对当前我国面临的这些问题与社会矛盾进行研究和分析，可以使我们更加明确当前问题的本质性原因，以及对利益分配运行的方法与类型有个较为明确的判断，从而有助于我们针对性的提出一些建议和方法来解决这些问题和缓减社会矛盾，为我国的城市规划与城市发展提供一些有益的借鉴。

2. 规划得益的产生

2.1 规划得益的本质

规划得益是基于土地增值理论和对于开发利益的在研究而引伸出来的概念，它指的是城市规划实施和城市发展过程中产生的外部性，使得外部性的辐射范围内其他一些利益主体得到额外的利益，这种利益是不需要这些主体付出符任何成本的，是一种\"不劳而获\"的增值或获益，即这些获利是因为社会公共的投入产生的但却为个人所得。因此，由公共投入产生而个人得利的\"不劳而获\"的利益是由于城市发展外部性带来的利益是否属于规划得益的基本判断出发点，是规划得益的本质特征。

2.2 我国规划得益的产生

在我国，由于我国产权制度与土地所有制的不同，并不是所有地方都有规划得益，一般情况下，只有在旧城改造、城中村改造等特定区域下才会出现规划得益现象。

虽然在经济社会转型过程中，市场经济下的土地的有偿使用以及住房制度的改革使得利益主体多元化，利益需求也不尽相同，具备了规划得益产生的条件。但是，我国的土地所有制实行的是公有制，即对于城市土地实行的是全民所有制，对于农村土地实行的是集体所有制，所以一般情况下由于城市开发的外部性所影响的利益的主体代表都是以国家或集体为代表的，并不存在明显的利益冲突，相同的利益主体使矛盾内部化，化解了外部性问题。这种情况，并不会出现由于城市规划和城市发展带来的外部性效应而产生明显的规划得益现象。比如，在城市的新区开发过程中，在未开发的土地上并无属于私人的房产等不动产，所有问题就在于土地的开发。而土地是公有的，其利益主体是代表公共利益的国家，其中的利益完全是在内部协调的，也就是说城市规划的实施和城市的开发在这种情况下并不产生外部性效应，也就不会产生规划得益现象了。

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