政治与行政的改革思想有何误区(2)

　　二、行政改革理论误区的思想根源和实践困境

　　行政改革研究中的误区根源在于对政治与行政“二分法”的行政学范式的迷信。中国行政改革在理论研究领域本质上有这样的认识：行政改革与政治改革可以“二分”，行政系统可以独立于政治系统之外进行适应经济和社会发展要求的改革。正是从这一思维范式出发，人们才陷入了“先导论”“机构——职能中心论”“管理主义”和“机械移植论”等思想误区。其实，政治与行政“二分法”不仅在理论上站不住脚，而且也不符合中国现实政治与行政关系的实际。首先，政治与行政“二分”在理论上并不成立。政治与行政的“二分法”出自威尔逊和古德诺，但在“20世纪中叶，公共行政的两大支柱——政治行政二分法和行政原则——被这一领域中富于创造性的学者们抛弃”[3](P29)。到20世纪70年代后西方行政学先后出现的“新公共行政学派”和“新公共管理学派”在批判政治与行政的“二分”原则的基础上已经完成了理论建构上的超越，而公共政策科学的研究也印证了政策制定(政治)与政策执行(行政)无法严格分开，因为在政策执行领域广泛存在着行政裁量行为，而政策制定则很难摆脱行政人员的影响和作用。从理论背景看，政治与行政的“二分”的背景是西方政治文化的总体，但最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这样两个方面推动了政治与行政的二分。[4](P26)可见，政治与行政的“二分”是有西方政治背景的适度区分，这样的“二分”在非西方政治环境中是很难适用的。其次，实际领域的中国政治与行政系统是不可分的。新中国成立后，我国从苏联学来的高度集权的政治与经济体制从国家与社会的关系上看是一种“全能主义政治系统”[5](P193)。从政府体制上看，中国坚持“议行合一”的原则，因此，“谈中国的行政体制，不能无视政党体制，否则就不能认识中国政治。”[6](P125)其一，中国的“议行合一”与西方的“三权分立”原则根本不同。在宪法规定上，中国的行政系统从属于立法机构——人民代表大会，在实际领域，政府机构由中国共产党领导，是党政合一体制。其二，中国共产党的作用与西方政党有根本区别。中国共产党直接领导各级政府机构，涉足各级行政事务，而西方政党并不直接掌管行政事务或从事行政管理活动。其三，改革开放以来，中国的政治系统并没有发生根本的变化，特别是党和国家的领导体制没有发生根本变化，所以，中国的政治与行政实况使“行政改革在本质上从属于政治体制改革，明确行政改革的这一属性，意味着在设计和实施行政改革的过程中，不应当过分偏重或一味强调这一改革的技术属性或策略层面，而忽视或回避行政改革与政治体制改革的从属关系或割裂二者的内在联系，失却改革的政治目的。事实上，不作一定程度的政治权力的转移或调整，行政改革是很难取得实质性进展，获得长期、稳定社会效应的”[7](P201)。其四，中国行政改革在很大程度上同时也是一个政治改革过程，这是中国与其他西方发达国家行政变革迥然不同的突出特点。在进行经济改革的同时，党中央为完善党和国家的领导体制作出了巨大的努力，这主要体现在建立行政首长负责制、努力使党的行为法治化、撤销党的对口部门、党管干部制度的变革等。尽管这些改革没有触及政治体制的根本，但在经济和行政改革的同时，政治体系也在发生着相应的变化。所以，认为行政改革可以独立进行的观点本身就忽视了中国的行政改革必然伴随着政治系统的调整和改革，离开政治改革的行政改革注定难以成功。最后，脱离政治体系进行独立的行政改革，在实践领域也必将陷入困境。当前中国行政改革的紧迫性与缓慢的进度和效果形成了一对矛盾，出现这种矛盾的最重要原因是历次行政改革都伴随着政治改革的滞后。显而易见，脱离政治改革的行政改革必然无法真正到位，行政系统将始终无法适应经济和社会发展的客观要求，期望公共行政能够独立于政治，或者说期望它的最基本含义是行政而不是政治的想法是不现实的。缺乏政治改革配合、支持的单独行政改革还会产生严重的负面后果：一是旧行政系统的破坏和新系统无法建立导致的政府管理缺位或无能;二是行政权力在传统政府模式中广泛干预经济和社会导致的政府管理越位;三是无限政府难以转变为有限政府造成的权力寻租和腐败;四是政治系统运转失灵和伦理失范导致的权威流失和合法性危机;五是由于前面的原因所造成的市场经济和社会秩序的混乱和严重的社会不公;等等。甚至，连行政改革这个议题本身也失去了实际意义而成为一种只具政治象征意义的被动应急举措。所以有学者认为：“我们的行政改革与其说是为了适应市场经济和社会日新月异的发展情态，不如说是为了应付来自经济和社会领域的改革呼声而采取的象征性政治行动。”[8](P204)行政改革在西方国家也的确具有政治象征意义，“实际上，行政改革只不过是明智运用的象征性政治，行政改革理论在激励行动方面有重大的象征性价值。”[9](P155)但是，行政改革如果只具有单纯的政治象征意义，不论在西方还是在中国，都只能危害政治与行政系统并造成严重的政治不稳定，这种情况必须予以高度关注。

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