行政法职称论文发表浅谈公民对行政违法行为的藐视(2)
本文讨论的是公民对一个行政行为是否符合法律的争议,即公民认为行政行为违背法律,因而拒绝服从。公民认为行政行为违法,只是根据他自己的理解认为它违法、不可接受,它可能涉及但并不必然涉及道德良知。[11]公民拒绝服从的行为,可能遭致行政机关的强制执行,可能因“妨害公务”被处以行政的或者刑事的处罚,还可能遭受其它的损害。所有的争执最后都将通过新的诉讼程序予以裁判,并且公民将服从这一裁判。在某些情况下,公民对行政行为的异议与对法规合法性的异议交织在一起。随着当代国家普遍建立了对法规的合法性、合宪性审查制度,对法规的异议仍然是一个法律秩序内的问题。[12]因此,与“公民不服从”、“国民抵抗权”不同,公民行使拒绝权并非挑战一国的法律秩序,而只是挑战行政机关及其执法人员对法律的宣称。是否承认公民对行政违法行为的拒绝权,其实质是是否承认公民对法律的判断权。
(二)拒绝权概念的适用场合和行使方式
本文讨论的是在行政执法过程中,作为行政相对人的公民面对行政机关违法行使职权的藐视。一些时候,公民对行政权威的藐视可能体现在对法律的不服从上。但是,单纯不遵守法律(例如不遵守交通规则)不一定引发法律争议,引发争议的往往是行政机关的调查、处罚等具体执法行为。我们的讨论因此集中于公民对具体执法行为的藐视。此外,处在行政系统中的行政机关及其公务员,原则上对上级指令有服从的义务;他们对上级违法的指令是否可以拒绝执行,也不属于本文讨论范围。[13]
行政执法活动具有多样性,公民的藐视也呈现出不同的情形。首先,在多数情况,公民抗拒的是行政机关依据职权单方面设定当事人权利义务的处理决定,即大陆法学理上的“行政行为(行政处分)”。其次,也有很多情况中,公民抗拒的是行政强制行为。第三,在少数情形中,公民对行政权威的藐视还可能针对“行政不作为”。例如,行政机关对公民的行政许可申请予以拒绝或者根本不予答复,公民径自实施法律所限制的活动。前述三种行政执法活动,按中国法学的习惯统称为“行政行为”。[14]本文的讨论涵盖这些问题,但侧重于前两种情形。
当公民认为行政行为违法,其藐视的情形也有多种:他可能拒绝履行行政行为设定的作为义务,例如不去交纳罚款;他可能拒不遵从行政行为设定的不作为义务,例如主管行政机关拒绝为其检疫而食品公司照卖猪肉;他也可能阻碍行政行为的实施,例如拉扯民警不让其取走刚刚播放的“黄碟”。
在讨论这一问题时,不同文献分别使用了“藐视”、“拒绝”、“抵抗”、“抵制”、“违抗”、“抗拒”、“不服从”等语词。不同语词含义相近,只是对于抗拒行政违法行为的方式、手段侧重不同,各有优缺。本文将交替使用这些语词,涉及公民权利的时候,则使用“拒绝权”这一普遍使用而又相对温和的说法。
二、大陆法上的行政行为无效理论与拒绝权
中国法学界对公民拒绝权问题的讨论多是继受大陆法的学理。大陆法对以上问题的讨论多是以行政行为效力为基本视角,以公定力理论为出发点,并以行政行为无效作为对公定力的限定。下面笔者将在梳理这几个概念的基础上,为这几个概念的存在辩护,同时也试图指出这类概念和讨论进路的弱点。
(一)公定力理论的产生与修正
大陆法上的公定力理论至少可以追溯到德国早期行政法学者奥托·迈耶。迈耶认为,行政行为体现国家意志,其效力是自我证明的;除非有非常明显的法律错误,都应当推定有效,行政机关和相对人均受其拘束,非经有管辖权的机关不得变更。所谓“非常明显的法律错误”,在他的阐述中非常狭窄,只有行为主体不是行政机关和相关事务根本不在行政机关的管辖范围两种情况。[15]迈耶的理论对德国和日本的学界产生了巨大影响,又通过日本影响了中国。
后代学者在继受公定力理论的同时,对它的理据做了重新论证。在绝对的公定力理论下,国家与具体的国家机关浑然一体,国家机关的意志等同于国家的意志。国家机关垄断了行政行为效力的确认,公民对行政行为的合法性没有任何判断的权力,在政府意志面前毫无商谈和抵抗的余地。新的学理抛弃了国家意志“自我证明”的观点,转而从公定力所维护的法律价值中寻找论据。例如,赋予行政行为公定力是为了维持公务连续性[16],或者维护法律关系的安定性[17];它能够保护从行政行为直接或者间接获益的行政相对人对行政行为的信赖[18];或者人们需要相对确定、和平、彼此安全的生活秩序[19]。这种论述方式很大程度上改变了行政意志傲慢而专横的形象,放松了公定力的绝对性。
尽管如此,只要坚持行政行为的公定力,就意味着行政机关在法律判断中相对于个人的优先性。[20]即使是有瑕疵的行为也具有公定力,对方仍有服从的义务。当事人不服的,应当通过正式程序寻求救济,争取有权机关撤销或者变更该行政行为,否则,该行政行为将产生不可变更和强制执行的效果。
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