民族地区畜牧业经济增长与草场管理制度创新研究

我国的牧区主要分布在边疆少数民族地区。由于这些地区受地理位置的限制，交通极不便利，信息流通差。另外，由于受文化水平的制约以及民族习俗的影响，市场经济意识差。尽管部分民族畜牧区的人均收入较高，譬如，甘肃的肃南牧区和肃北牧区，但这是由于人口稀少所致，并非生产力水平的提高所为。因此，无论生活条件较差的民族牧区，还是较好的民族牧区，在畜牧业的发展上还需进一步改革。而众所周知，草场是牧区赖以生存的生产资料。因而，加强民族地区草场管理是促进畜牧业经济增长的突破口。而要使民族地区实现草场管理由传统管理向现代管理转变，对其草场管理制度的创新是前提。为此，本文就民族地区畜牧业经济增长与草场管理制度创新加以探讨，仅供各位同仁参考。

一、民族地区畜牧业草场管理制度的演进过程

(一)建国初期到1978年民族地区草场管理制度。建国初期，由于我国的经济体制沿袭了前苏联的高度集中的计划经济体制，因而实施了土地收归国有，集体经营的土地政策，并推行了人民公社、生产大队、生产队的三级管理模式，给农户只留一小部分土地。在上述大背景下，民族地区的草场管理也实施了类似于土地管理的模式，即大部分牲畜收归集体统一放养，牧民参加集体的放牧活动，从集体取得收入。与此同时，牧民自身拥有少量的牲畜。由于全国实行的是高度集中的计划经济。因此，牧区的大部分畜产品更多满足自身生存的需要。由于牧区在建国前实行的是残苦的封建专制统治，解放初期牧区的劳动生产率极为低下，劳动手段相当落后，草场的基础设施非常薄弱，人畜饮水不分，草场退化，沙化现象异常严重。尽管随着国民经济的恢复，对草场环境略有改善，但由于新中国底子薄，给草场建设的投资非常有限。这样，在相当长的一段时期内，牧区依然是被动适应自然，推行传统的靠天放牧的原始方式。由于交通不便，牧民与外界的交流又甚少，因此牧民的思维观念陈旧，创新意识差，安于现状，没有形成对更高级别的物质资料及精神生活刻求的愿望。当然，计划经济制度的存在，也就限制了这种愿望的产生。随后在极左思想的影响下，全国刮起的共产风、大跃进风以及大炼钢铁风也波及到牧区，一时间牧区的森林资源和草场资源遭到破坏，加速了草场的沙化及退化现象。紧接着，全国声势浩大的阶级斗争运动也波及到牧区，使牧区的工作重心发生了大的转移，牧区的草场建设又一次被延误。在这一段时期，对草场实施的是一种掠夺式放牧。

(二)从1978年到草场实行承包制的管理制度。十一届三中全会后，农村开始实施土地承包制。整个国家的重心转移到经济建设上来，牧区工作重心也围绕经济的发展来进行。无论是牧区的县、人民公社，还是生产队都重视对草场实施科学、有序的管理，无论是草场基础设施的建设，还是草场自然灾害，病虫害的防治都取得了长足进步、发展。但由于对限制承载量重视不够，草场的沙化，退化有不断扩大的趋势。再加上牧区资金匮乏，放牧手段未能得到改善。尽管这一时期牧区经济发展的大环境较之以前有所改善，但大锅饭体制的通病，即出工不出力的现象经常发生。此外，由于长期未解决牧民受教育的场所，导致牧民文化素质提高缓慢，接收科技知识的意识差，草场管理中科技含量低，这一切都与牧区实行封闭型的计划经济体制有关，从而决定了牧区的经济从总体上讲依然是自给自足的自然经济。而仅存的商品性牲畜产品，又受价格剪刀差的影响，不能形成有效的资金积累，因而牧区改善草场环境的能力一年不如一年。为了使牧民释放生产积极性，充分利用草场，科学地保护草场，牧区终于推行了类似于农村土地承包制的草场牲畜承包制，草场公用。由于草场公用，牧民在短期利益的驱使下，单位面积草场牲畜不断膨胀，使草场因过度使用而出现沙化及退化现象，牧民经济利益与社会利益之间的矛盾更加突出，同时，加剧了草场基础设施落后与承载量急剧膨胀的矛盾。鉴于此，随后又实施了既包牲畜，又包草场的双基承包制。从实施双基承包的初衷来看，1.是为了调动牧民放牧的积极性;2.是增强牧民的责任心;3.是理顺草场的产权关系;4.防止对草场掠夺式使用;5.形成自我改善草场环境的约束机制;6.为改善牧民的生活及教育条件创造条件。从承包制的实践看，在这些方面不同程度地起到了作用。但这种制度的缺限也是明显的。1.联合生产力遭到瓦解，规模效益下降，单位成本上升，抵御灾害、风险的能力下降;2.牧民的行为很容易受短期行为的左右;3.对科技的推广具有一种阻碍力;4.无力承担牧区大型基础设施项目(人畜饮水工程、道路等)的建设;5.在草场的承包过程中，因无法进行优劣搭配，导致牧民起跑线不同，加上承包资金的起点不同，对牧场的经营管理水平不同，很容易使牧民出现两极分化。此外，由于草场有偿申请制还处在探索阶段，必然会出现无畜户草场过剩，而多畜户草场不足的现象。由此可见，现阶段既包牲畜又包草场的承包责任管理制度还需不断完善。

(三)对牧区草场管理制度的展望。牧区实施草场承包制之后，以一家一户为基础的放牧形式必然使放牧规模缩小，单位成本上升。然而要实现对草场由传统向现代管理转变，草场规模必须达到一定水平，只有具备这个前提条件，才能增加草场管理的科技含量。譬如，实现机械化种草、喷灌、收割等，才能降低单位成本，实现规模效益。从长远来看，扩大草场规模的方法有：1.牧民之间的互相自愿联合。笔者认为，在市场经济条件下，利益关系的协调是一个较复杂的问题，因此，牧民之间的相互自愿联合不可能长久存在，如若参与联合的户数越多，牧户之间因利益分配不公可能引发的矛盾就更多，因而这种自愿联合实现的规模是短暂的，也是有限的。显然，这种短暂的、有限的联合不能满足现代管理的要求，只能作为向更高层联合的过渡，之所以是一种过渡，是由于这种联合是一种不具有法定程序而仅具有契约式的联合，没有牢固的联合基础。另一方面，这种联合抵御风险以及自然灾害的能力有限，对于重大基础设施建设无能为力。但有一点可以肯定，在没有行政干预的前提下，以此为联合放牧的突破口是一种理性选择。2.通过股份制实现牧户之间的联合，从而达到草场规模相对集中的目的。在牧区搞股份制联合放牧模式，可以完全按国家有关股份制合作企业规范章程运作，最终实现以法的形式固定牧户之间的关系，以法的形式协调牧户之间的利益关系。当然，这要求入股牧户对股份制合作企业的运作规则有所了解，牧民的文化素质达到一定水平。否则，这种联合模式只能是远景。同时，在牧区实行股份制合作放牧，还要求结合牧区的具体特点来进行，无论是入股的形式(以实物入股，还是以资金入股)，董事会的构成，董事会成员权力分配，都应符合牧民活动的特点及风俗、民情。3.在市场竞争机制作用下，通过实施草场有偿申请，实现草场规模的扩大，这是实现草场规模扩大的主流。这种规模扩大建立在作为生产要素的草场交易市场的形成与成熟，其本质是资源的重新配置，以实现资源的最大效益。由于这是通过市场竞争机制的作用，使草场最终归集到草场经营能手的手中，因而可以最大限度地利用草场资源。尽管这种草场规模的扩大是建立在牧民户数减少的基础上，但牧民资金的积累能力反而因规模的扩大而成倍增强。因而，牧民抵御风险的能力以及改善基础设施的能力必然加强，只要政府合理引导，约束机制健全，必然会将其短期行为减为最少。

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