我国生育保险制度的演变与政府责任(2)

在建国初期，生育保险制度属于国家社会保障制度的一部分，实行国家统筹模式，由企业缴费和支付，中华全国总工会管理，个人不负担任何费用。保险的覆盖面广，不仅包括机关事业和城镇企业的正式女职工，还包括女性临时工、季节工和试用工。这一时期的政府责任，主要是规范和监管，政府并没有投入财力。

(二)生育保险制度第二阶段的政府责任

在生育保险制度演变的第二阶段，国有经济\"一统天下\"。由于体制上的原因，生育保险成为企业内部事务，由企业保障。企业不仅负担生育保险基金的筹集，还负责管理和具体实施。生育保险的覆盖对象缩小，仅包括女性正式职工。这一时期，形式上政府责任迅速缩小，企业责任得到无限扩张，但实质上，由于政企不分，政府的责任依然很大。

(三)生育保险制度前两阶段政府责任的弊端和改革的必要性

在生育保险制度发展的前两阶段，中国实行的是计划经济体制，国有企业不是独立的经济实体，因此，企业不能算作真正意义上的责任主体，只能是国家的一个组成部分。从整体来看，生育保险制度发展的前两个阶段中政府和企业的责任划分实际上属于一个责任主体内的具体分配形式，政府是\"无所不包\"。尽管这种国家—单位模式和当时的就业政策(政府通过强制性的行政安排手段保证男女平等就业的完全保障性政策)对保障女性权益做过巨大贡献，但是随着经济发展和社会的变化，生育保险制度的弊端也日益暴露出来。由于主要由企业对本单位的女性职工实行生育保障，保险的互助救济功能丧失，各个企业因雇佣的女职工不同，生育保险的负担不均。女职工多的企业，生育保险的支出大，造成企业负担很重;女职工少的企业，生育保险的负担小。在当时的计划经济体制下，企业的负担又势必全部转嫁到政府身上，增加政府的财政责任。另外，生育保险制度的企业保障，只适合单一的国有企业固定工制度，保险的覆盖面缩小，生育保险的灵活性消失。随着计划经济向市场经济的转轨，新的社会组织和经济组织不断出现，就业政策发生变化，新的就业形式不断涌现，生育保险的企业保障已经不能保护女性权益，必须进行改革。

四、转型期生育保险制度中政府责任的变化

(一)政府责任的变化特点

在生育保险发展的第三阶段，我国对生育保险制度进行了改革，由企业保障走向社会统筹，政府责任从\"无所不包\"向\"有限\"的方向转化。

在生育保险制度的改革探索阶段，政府责任迅速下降。在这阶段，中央政府没有制定全国统一的新政策，而是沿用老政策(生育保险的企业保障)的同时，默许地方政府的各种生育保险改革尝试。在制度设计和规范中，政府责任存在缺位。同时，由于各地方的办法不一致，中央政府在管理和监管上也存在困难。而地方政府因为地方政策的非权威性，在基金的收缴上存在困难，对于不参加生育保险的企业不能采取强制性的措施进行处罚。

在生育保险制度的社会统筹阶段，政府责任逐渐回归，建立了以\"生育保险社会统筹\"为主要保障方式的城镇职工生育保险体系。劳动部于1994年颁发的《企业职工生育保险试行办法》是我国生育保障发展史的一个里程碑，它标志着全国生育保险社会统筹方向的确立，是我国推进生育保险制度改革的主要政策依据。其后，根据生育保险制度在地方的执行情况，国务院和劳动部还分别于1997年和2004年召开工作会议，推进生育保险制度的建设。同时，生育保险制度也纳入国家妇女事业发展规划，以进一步保障妇女合法权益。生育保险的扩面指标被纳入妇女发展规划，生育保险的社会统筹成为生育保障事业发展的主要方式。另外，生育保障制度的配套政策也进一步得到完善。相关部门针对生育保险待遇的税务问题、生育保险医疗服务问题和计划生育手术费用问题相继制定政策予以规范，城镇职工的生育保险体系逐步完善。农村的生育保障制度也开始建立，以2003年的新型农村合作医疗制度为标志，农村妇女住院分娩得到国家保障。

(二)政府责任的具体分析

社会保障的特性决定了政府是建立和实施社会保障制度的主体[4]，生育保险制度作为社会保障体系中的组成部分，政府对其建立和实施负有十分重要的责任。政府作为社会保障的责任主体，在社会保险中承担的责任具体可分为设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任等[5]。生育保险属于社会保险的范畴，因此，政府在生育保险中承担的责任也应当承担同样的责任。转型期以来，政府责任在生育保险制度发展的不同阶段有所调整，具体分析如下。

1.政府的设计和规范责任分析

生育保险作为一项强制性的国民收入分配和再分配制度，其建立和实施都是由政府倡导和推动的。生育保险制度的设计和转型进度、实施都是由政府规定的，政府对生育保险制度的设计和规范是地方推行生育保险制度改革的主要政策依据。

(1)生育保险制度改革探索阶段政府设计和规范责任缺位

在生育保险制度改革的探索阶段，正值中国经济体制改革初期。国有企业的产权发生巨大变化，企业逐步成为具有自主经营权的独立实体。自负盈亏是企业在市场经济中的竞争法则。面对这种变化，政府没有及时出台新的生育保险政策，而是一方面沿用旧的政策，另一方面对于地方在生育保险制度上的改革采取默认的态度。政府在制度设计和规范上的缺位，造成企业竞争环境的不公平和女性就业的弱势地位出现。

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