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我国生育保险制度的演变与政府责任

发布时间:2013-11-29   |  所属分类:保险:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏

一、问题的提出

生育保险制度是针对生育行为的特殊性,在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的一项社会保险制度[1]。我国的生育保险制度,从新中国建立伊始,就存在于第一部全国统一的社会保障法规(《中华人民共和国劳动保险条例》)之中。但是,直至今天,其他的社会保障制度,如养老保险制度、医疗保险制度和失业保险制度等,在我国已获得长足的发展,而生育保险制度却裹足不前,甚至没有一部国家级的法规。对于一项涉及几乎一半人口的社会保障制度,为什么却长期没有得到相应的发展,这是一个值得人们深思的问题。这其中,政府又应该扮演什么样的角色,具有什么责任呢?

本文拟在前人研究的基础上,首先分析我国生育保险制度的演变过程。以此为分析基础,分阶段对政府在生育保险制度演变中的责任进行分析,重点发现政府在生育保险制度建立和变化中的责任问题,进而提出相关的政策建议。

二、我国生育保险制度的演变过程

我国生育保险制度的演变与经济体制变迁密切相关,其过程大致可分为三个阶段,即新中国初期的生育保险、\"社会主义改造\"和\"文化大革命\"时期的生育保险以及经济体制转轨时期的生育保险。此外,计划生育也是我国生育保险制度的一部分[2]。

(一)新中国初期的生育保险制度

新中国初期的生育保险制度并没有单独的立法,主要体现在相关的劳动保险条例中。这一阶段的生育保险具有一定的社会统筹性,主要包括:1)生育保险金。具体包括在劳动保险金之内,实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。2)生育假期及津贴。生育休假包括产前产后一共56天。产假期间,工资照发。3)生育补助。生育补助费为4元,由劳动保险基金支付。4)医疗服务。孕产期间发生的检查费和接生费由企业行政或财政(机关事业单位)支付。5)女性临时工、季节工或试用工孕产期间的检查费、接生费、生育补助费和生育假期与一般正式女员工相同,产假期间的工资为本人工资的60%。

(二)\"社会主义改造\"和\"文化大革命\"时期的生育保险制度

20世纪60年代初,随着社会主义改造的完成,我国经济成为单一所有制经济——国营经济,计划经济下的劳动者\"单位所有制\"已经形成。这一阶段的生育保险制度发生了显著的变化,生育保险制度从国家统筹变为企业保障。自1969年起,各企业仅对本单位的女工负责;生育保险的覆盖对象缩小,生育保险从适合多种用工制度转变为只适合单一的用工制度。这种生育保险制度一直延续到1987年。

(三)经济体制转轨时期的生育保险制度

随着经济体制由计划经济逐渐向市场经济过渡,企业成为自负盈亏的实体。企业为了实现\"利润最大化\",减少使用女工或不落实生育保险的规定,女性的公平就业权利受到侵害。为了实现公平竞争的市场环境和女性的平等就业权利,避免雇佣女性的企业在竞争中处于不利地位和降低女性的用工成本,生育保险由企业保障向社会统筹转变,生育保险基金的社会统筹成为中国生育保险的改革方向。

1.生育保险制度的探索改革

1988年,国务院颁布《女职工劳动保护规定》,女性生育保险的待遇有所变化,其中产假从原来的56天增加为90天,废止了以往法令中有关生育待遇的规定,正式明确生育保险由企业保障。但是,市场经济体制下政企分开的体制使企业不愿意承担生育保险这块包袱,生育保险走向社会统筹成为一种趋势。在国家没有统一的新政策下,各地的生育保险制度开始了改革探索。归纳起来,当时各地的生育保险制度改革措施主要有两种:一是生育费用由夫妻双方共同负担;二是企业按照工资总额的一定比例缴纳生育保险费,建立生育保险基金[3]。生育保险制度的改革探索在一定程度上减轻了企业生育保险费用的负担,促进了妇女就业。但是,由于地方法规的非权威性和操作上的复杂性,基金的收缴存在困难,尤其对于男职工较多的企业。同时,各地的办法不统一,也增加了管理与监督上的难度。

2.生育保险制度的社会统筹

1994年劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》,规定企业按不超过工资总额1%资金向劳动部门所属的社会保险经办机构缴纳生育保险费,职工个人不缴费;产假工资改为生育津贴,按照本企业上年度月平均基本工资计发,由生育保险基金支付;与生育有关的医护费用和管理费也由生育保险基金支付。1995年,国务院发布《中国妇女发展纲要(1995-2000)》,生育保险的目标为20世纪末在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹。1995年和1996年劳动部相继发布两个通知,要求扩大社会保险覆盖面,到20世纪末全国80%的左右的县市都实现生育保险的社会统筹。2001年5月,国务院再次颁布《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》,提出2010年生育保险的覆盖面要达到90%。总的来看,《企业职工生育保险试行办法》是在经济转轨时期试图与企业制度相适应的第一个全国性法规,《中国妇女发展纲要》和劳动部的两个通知明确了生育保险社会统筹的走向,推动了全国各地区生育保险社会统筹工作。

三、转型期之前我国生育保险制度演变中的政府责任变化

(一)生育保险制度初期阶段的政府责任

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