新型农村养老保险制度试运行中政府责任研究

我国从2009年下半年开始在全国10%的县(市、区)进行新型农村养老保险制度的试点，以后逐步推进，到2020年前，要基本实现全覆盖农村适龄居民的目标。新农保采用\"个人缴费、集体补助、政府补贴相结合\"的筹资方式。2010年中央1号文件提出\"有条件的地方要加快新型农村养老保险试点步伐，积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。\"国务院新农保办在2011年元旦前，下发了《关于做好当前新型农村社会养老保险试点工作的通知》，要求\"各地积极开展工作，确保春节前试点地区新农保基础养老金按时足额发放到位\"。新农保自2009年下半年试点以来，参保人数迅速增加，覆盖面越来越大，成绩突出。人保部农村社保司刘从龙副司长在2010年5月中旬召开的中国农村经济论坛上通报：\"截至5月初，参加试点的27个省区320个县和4个直辖市的部分地区已有5 199万人参保，占试点地区16周岁以上农村人口总数的78%，1 633万名经确认符合条件的农村老年居民已按月领取养老金\"。到2010年9月底，\"全国已有508个县和4个直辖市开展了试点，参保人员6 719万人，其中领取待遇人数1 827.8万人，发放基础养老金118亿元\"[1]。另外，从2010年第四季度开始，有330个县被批准进行第二批新农保试点。新农保是我国继采取系列惠民政策后，推行的统筹解决农村居民养老保障的又一项惠农政策，也是政府对于农村居民养老问题承担责任的开始。但是，新农保除了要有强大的财力作为保证外，最为重要的是政府在构建新型养老保险制度的过程中，怎样承担责任、承担什么性质及多大范围的责任，这是一个值得深入探讨的问题。

一、政府责任界定

责任的字面意思是指组织或个人的职责任务，也就是完成该完成的任务，是\"各种社会规范要求社会成员负担与自己的社会角色相适应的行为\"[2]。洛克在《政府论》中提出：政府就是一种职责任务，它的主要工作就是给老百姓提供各种服务，提供\"公共福利\"，满足老百姓的需求[3]。福利经济学认为，政府的基本职责是提供公共物品和公共福利，使弱势群体能从社会整体繁荣发展中保障自己该得的利益和福利，以体现社会公正。新农保是整个农村社会保障系统的重要组成要素，是\"典型的公共物品，具有消费上的非竞争性和非排他性，市场无法完全充分有效地提供，只能由政府提供\"[4]。因此，政府要服务百姓，要提供新农保这个\"公共物品\"，这是政府该承担的责任和义务。通观各个国家，无一例外都是政府从有社会保障之日起，就积极介入其中并制定政策、具体落实，把社会保障当做职责任务，政府在其中承担自己该承担的职责，完成自己该完成的任务。而且，我国现行《宪法》第45条规定：\"公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。\"养老权益是农村老龄人口这一庞大群体最为基本的权利之一，需要得到有效的保障，必须引起政府乃至全社会的高度重视。

二、政府责任缺位的表现

(一)制度设计中体现公平性原则的责任缺位

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定：\"新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费\"。一个\"但\"字带有某种程度的强制性意味，表面上看好像可以提高农民的参保意识，实际上这个株连制似的政策，却剥夺了许多由于他们的子女没有能力缴费参保的贫困的老年人享受公共财政阳光的权利，难以在制度上体现他们享受该政策的公正平等性[5]。

(二)保障政府补贴资金来源的制度缺位

新农保和以往的老农保相比，最大的特色、最明显的进步在于筹资结构的不同，老农保是自己缴费，自己给自己养老，是\"自我储蓄\"式的;新农保实行\"个人缴费、集体补助和政府补贴相结合\"的三方筹资模式，并明文规定了中央和地方财政对新农保的资金补贴。对于中央财政来说，每人每月55元的基础养老金，每人每年就是660元。据民政部统计，我国60岁以上农村老年人2009年底达到1.67亿，中央财政补贴的总额大概800亿元(中西部地区中央财政全部负担，东部地区承担50%)，这部分支出占2009年中央财政收入35 915.71亿元的2.2%，中央财政是可以承担的。但\"基础养老金资金能不能到位，不是财力雄厚就能够到位，也不是领导说了就算，它需要制度为之保障\"[6]。

对于地方财政来说，不管是财力较雄厚的东部地区，还是财力较薄弱的中西部，都存在压力。在目前试点的方案中，规定地方财政的补贴每人每年不低于30元，如果一个县有25万农民需要补助，那么最低就是750万元。这笔资金对于经济贫困、主要靠财政转移支付过日的县市而言，就是一个沉重的财政压力。而东部地区不仅要承担不低于30元的个人账户补贴资金，还要承担50%的基础养老金，也就是要承担双重的财政补贴资金支出负担。在农保制度覆盖10%人口时，可能没有产生压力，但随着覆盖面的扩大，尤其是扩大到50%时，财政压力就开始暴露了[7]。如果无刚性的制度约束地方财政，在新农保制度推行后资金能否补贴到位，这是不得不认真研究的问题。

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