我国生育保险制度的演变与政府责任(3)

企业竞争环境的不公平表现在由于执行不同的生育保险政策而导致的企业负担不均。在继续沿用企业保障生育保险政策的地区，企业因为雇佣的女性职工不同而承担不同的生育保险费用。女职工多的企业，企业承担的生育费用负担重;女职工少的企业，企业的生育费用支出少。在实行生育保险制度改革的地区，也因为政策的不同和操作方法的不统一，企业各自的生育保险费用负担不均。这种政策与同时期的企业改革不适应。生育保险政策的不统一造成企业的负担畸轻畸重，企业之间的竞争不在同一起跑线上，竞争环境不公平[6]。

女性就业的弱势地位表现在女性就业机会低于男性。在体制转轨过程中，\"完全保障性\"的就业政策开始发生变化。20世纪80年代中期，我国开始在全民所有制企业新职工中实行劳动合同制，并在招工时实行\"双向选择\"政策。与此同时，大学生就业制度也开始实行改革，实行\"双向选择\"试点。市场竞争机制下，国有企业对利润的追求必然造成对承担生育保险费用的排斥，而就业政策变化给企业授予的用人自主权使他们能够在用工选择上有性别偏好，女性的就业弱势地位开始显现。1985年中共中央办公厅的38号文就是在这种背景下出台，要求纠正就业中的女性歧视现象。随后，国家又出台了一系列保证女性权益的法律、部门规章、行政法规和地方性法规，如国务院1988年出台的《女职工劳动保护规定》、1992年的《妇女权益保障法》、以及《上海市女职工劳动保护办法》(1990)等地方性法规。这些法规和条例都是为了解决经济转型中女性遇到的各种就业问题。

(2)生育保险制度统筹阶段政府设计和规范责任存在缺陷

第一，规范层次低，效力差。目前，我国尚无一部全国性的生育保险法律，生育保障的内容散见于各种形式的文件中，这些文件大多是为解决生育保障改革执行过程中出现的问题，且多以《通知》、《办法》和《指导意见》的形式出现，规范的效力差，层次低，导致其后的监管和实施出现问题。各省市级政府对于把生育保险具体化为地方法规和规章的态度出现差异，上海和北京分别于2001年和2005年才开始实行生育保险的社会统筹[7]。另外，各省市区的生育保险法规在形式上也存在差异，安徽、甘肃、云南、浙江、陕西、黑龙江、重庆的生育保险是以\"暂行办法\"或\"试行办法\"的形式出台的，这种形式的法规意味着稳定性差，对企业的执行没有强制性，对不执行的企业和违规企业也没有制裁措施，影响企业参保的积极性。可见，在生育保险的制度设计和规范方面，政府需要提高和完善，建立全国统一的生育保险法律，规范地方的生育保险法规。

第二，制度设计存在失误。生育保险制度的设计上存在诸多失误，导致了实施中许多困难出现。这些失误包括：1)生育保险的覆盖对象为城镇企业职工，覆盖面窄。这是由于改革初期强调为国有企业改革服务，导致对国有企业之外的其他所有制形式企业职工以及企业的其他用工，如临时工、合同工没有包括进来，对于机关事业单位的职工，也没有做出明确规定。2)生育保险的费率过高，基金结余多。生育保险的原则是\"以支定收，收支基本平衡\"，但是在\"企业缴费一般不应超过企业工资总额1%\"规定以及认为基金结余越多越好的观点影响下，生育保险基金的收入远远超出支出，2002-2008年期间，当期的结余率都超出了35%，累计结余168亿元[8]，说明当前的保费率偏高，企业的负担重。3)待遇支付标准过于原则，执行的随意性大。例如关于\"因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付\"，但问题是目前国家并未制定哪些病种属于生育引起的[9]，这导致操作中出现困难，各地做法不能统一，加大了生育保险社会化的难度。

2.政府的财政责任分析

生育保险制度是我国城镇生育保障制度的主要组成部分，它以社会统筹互济为核心特点，代表我国城市生育保障制度的发展方向。在资金筹措方面，主要由参加统筹的企业，按照规定比例上缴生育保险费，职工个人不缴费。生育保险资金的筹措方式又因用人单位的性质存在这样两种情况：一是企业参保，资金主要来源于企业;二是国家机关、事业单位参保，资金主要来源于财政拨款。这部分人享受的医疗待遇由生育保险基金拨付，生育津贴部分仍由原工资渠道解决。

在农村，自2002年起，全国开始推行新型农村合作医疗制度，医疗基金主要解决农民的大额医疗费用或住院医疗费用，其中包括了农村妇女住院分娩的医疗费。从2003年到2008年，参加新农合的农民人均筹资标准由30元提高到100元，其中，各级政府人均补助80元，个人人均缴费20元。另外，中央财政还对参加新农合的东西部农民给予一定补助，其中中西部的人均补助标准为40元。2009年6月，新农合制度覆盖了全国2729个县(市、区)约8.3亿农民，基金规模提高到700多亿元[10]。

可以看出，转型以来政府在生育保险中承担的财政责任正在逐步扩大。

3.政府的监管责任分析

政府监管是社会保险制度能够正常运行的保证。政府对生育保险的监管包括基金运作监管和劳动保障监察执法。

(1)基金运作监管责任有待加强

我国生育保险基金的监督，同其他社会保险基金一样，实行收支两条线，基金纳入财政专户，专款专用。对基金的管理主要采用行政监督和内部审计两种方式，另外还通过基金大检查、专项审计、社会保险数据对比和社会保险代办机构等方式对生育保险基金进行监督管理[11]。各级劳动和社会保障行政部门设立社会保险监督机构定期监督生育保险基金管理工作。但在实际中，地方对生育保险工作并不重视，这反映在地方每年发布的劳动和社会保障事业发展公报中，关于生育保险工作的内容很少，一般只提及基金当年的收入和支出，参保人数，再无其他内容，难免基层生育保险经办人员感叹：\"年底单位总结，领导提到养老保险一写就是几十页，提到生育保险就一笔带过，好像一年我们什么也没干[12]。\"另外，生育保险基金运作的原则是\"以支定收，收支基本平衡\"，而实践中基金的结余过多，本身就说明政府的监管责任还不到位[13]。2008年，人力资源和社会保障部发布《关于采取积极措施减轻企业负担，稳定就业局势有关问题的通知》，指导有条件地区通过允许企业在一定期限内缓缴或阶段性降低生育保险费等办法，切实减轻企业负担。全国16个省市根据生育保险基金运行情况，降低了生育保险费率。这个通知的颁发说明政府已开始注意加强对基金运作的监管。

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