我国生育保险制度的演变与政府责任(4)

(2)劳动保障监察执法责任逐步提高

我国劳动保障监察的执法方式包括专项检查、大要案专查、举报投诉案件调查、用人单位书面材料审查、群体性事件应急检查和日常巡视监察等6种方式，其中主动检查少，以专项检查为主。这缘于中国劳动保障监察制度的缺失和劳动保障监察机构队伍建设存在问题。目前，全国仍有1/3省市区没有制定劳动保障监察条例，企业劳动保障守法诚信制度缺乏，重大劳动保障违法行为社会公布制度还不健全，现行的《劳动保障监察条例》不适应当前的监察维权需要或与《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动合同实施条例》等新法的一些规定相抵触。在劳动保障监察机构方面，基层劳动保障监察力量薄弱。一些县级劳动保障监察机构只有1到2名监察员，有的还身兼数职，难以有效开展执法工作。不过，全国的劳动保障监察执法在经费短缺、装备落后的情况下正在不断地完善执法机构建设和加大执法力度。到2007年末，全国已建立劳动保障监察机构3271个，各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.2万人，逐步形成了省地县三级劳动保障监察组织网络。2008年底，全国还建立了4个省级劳动保障监察局，执法人员采取公务员编制[14]。另外，日常巡视检查的主动执法方式也成为监察部门执法的方向。

4.政府的实施责任分析

转型以来政府的实施责任在加大。尽管全国没有建立统一的生育保险制度，但是各省市都先后都建立了本地区的生育保险制度。另外，根据《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》中所提出的\"到2010年，城镇职工生育保险覆盖面达到90%以上\"目标，各地区都加快了生育保险的扩面工作。

(1)实施力度加大

尽管目前我国尚无一部统一的生育保险法律，但各省市都依照《企业职工生育保险办法》建立了本地区的生育保险制度，并根据《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》提出的目标要求，积极扩大生育保险覆盖面。全国31个省(区、市)都开展了生育保险，基本实现了全覆盖，截至2009年6月，生育保险参保人数达到9794万人[15]。另外，各地还结合本地具体情况，打破仅限于企业范围的生育保险制度，进行制度创新。天津、安徽、河南、陕西、山西等15个省市将生育保险覆盖范围扩大到机关、事业单位、社会团体、民办非企业和个体工商户;广东、上海和江苏等地区将灵活就业人员和失业人员也纳入保障范围。在生育保险的保障项目上也得到了拓展，一些地方加大了生育保险的待遇范围，将男职工家属的生育费用纳入生育保险支付范围，目前全国有15个省规定男职工家属可以享受生育保险待遇，报销住院分娩50%的医疗费;有的地区还根据当地消费水平支付一次性的生育补助金。

(2)实施过程中存在违规现象

生育保险由于立法的规范层次低，加上地方劳动保障监察机构执法力量不足，一些企业在生育保险中存在欠缴费现象，甚至有退保和不参保的情况发生。有的企业对生育保险费的缴纳经常采取拖延甚至不缴。以重庆市的荣昌县为例，2009年1月至8月底，共有59家单位参保，生育保险费应收118万元，实缴66万元，参缴率为56%[16]。另外，还有部分地区还存在投机参保的情况，如要生孩子临时参保，参保人员生完孩子后马上退保，造成生育保险基金的流失。针对这一情况，全国有6个省区设置了享受生育保险待遇的等待期，如山东、广东、浙江、重庆、山西和西藏等省(区、市)。要求参保人员缴费满一定期限后才能够享受生育保险待遇。

五、结论与政策建议

我国的生育保险制度经历了新中国初期、\"社会主义改造\"和\"文化大革命\"时期、经济体制转轨时期三个阶段的演变，发生了由国家统筹—企业承担—社会统筹的巨大转变。在这个过程中，政府的责任也发生了相应的变化，总体上正朝着建立与市场经济体制相适应的生育保险制度的方向发展。但不可否认，转型以来政府在生育保险制度变迁中的责任履行还不太充分，具体表现在：1)制度设计和规范责任方面存在缺陷，迄今为止全国尚无一部国家级的生育保险法律，生育保险覆盖面窄;保险费率过高，基金结余多;待遇支付标准没有具体规定，执行中不统一。2)财政责任正在逐步扩大，但仍然以用人单位为主体筹措生育保险资金。3)监管责任有待加强，劳动保障监察力量薄弱，监察机构队伍建设需要完善。4)实施责任正在加大，生育保险的覆盖对象扩大，保险待遇范围得到拓展，制度漏洞在逐步完善。

针对以上问题，我们提出以下政策建议：

第一，制定全国统一的生育保险法律，提高生育保险的立法层次。在生育保险政策的改革中，当前最迫切的是建立一部全国统一的生育保险立法，以提高生育保险法律的强制性。统一的国家立法能够提高生育保险的法律效力和强制力，为地方的生育保险政策执行提供依据。并且，国家立法能够统一各地的标准，以利于建立社会统筹的生育保险模式，推动生育保险制度的完善。

第二，加大政府的财政投入，切实减轻用人单位负担。生育保险属于社会保障范围，政府是社会保障的责任主体，需要政府对生育保险进行财政投入。根据财权与事权相统一和与债务产生原因相对应的原则，确定中央政府和地方政府在生育保险中的财政责任。扩大生育保险覆盖面，提高生育保险的社会统筹层次，有效消化基金缺口。

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