上海市政府车辆牌照拍卖依据的法理评析(3)

四、公共道路占用权的《物权法》解释和处理

以物权来涵摄公共道路占用权，赋予车辆的通行人合理占用公共道路的法律上的权利、义务和责任。这样做至少有利于理清公共道路所有人与车辆的通行人之间的法律关系。国家是公共道路的所有人，这一点没有争议。但公共道路是由无数个车辆的通行人占用的，这些通行人对公共道路拥有怎样的权利，法律上尚无规定。不仅是公共道路，推而广之，对更大范围的国有财产的占有和使用拥有怎样的权利，认识上从来没有统一。物权立法中，占有经营性国有财产的法人对国有资产享有何种权利，有主张所有权的，有主张经营权的，《物权法》最后笼统地规定为企业法人财产权，至今学者仍在争论国有企业法人财产权是何种性质的权利。非经营性的国有财产可分为公务物与公用物。对公务物的占有和使用，理论上一直被视为一个行政管理事务，实践上也一直以党纪政纪加以处理。公用物又可分为自然资源与公共资源。对部分自然资源的占有和使用，已有《物权法》第十章的原则性规定。对公共资源的占有和使用，理论上已有学者作了概括性的论述，(13) 但法律上至今没有规定。法律上的欠缺必然导致实践上的混乱。公共资源的管理和保护至今处于说不清道不明的尴尬境地——政府出让公共资源占用权被说成是\"与民争利\"，不仅普通百姓有这样的认识，专家学者也如是说，(14) 本质上是因为其财产关系没有理清。公共道路的占用在性质上属于非所有人利用国家的财产，按照物权法的分类应归属于用益物权。国家作为公共道路的所有人委托相关政府机构行使和实现所有权的职能，占用公共道路的通行人作为用益物权人拥有合理使用的权利，并对国家承担相应的义务。通过用益物权建立起的国家和车辆的通行人之间的财产关系，简单明了，并为建立公共道路的有效管理制度奠定了坚实的基础。

公共道路占用权作为一种用益物权，不存在任何法理上的障碍。但问题在于，中国的物权法并没有规定这么一种用益物权。而且《物权法》第5条规定：物权的种类和内容，由法律规定。于是乎，公共道路占用权是不能作为一种用益物权的。对这一问题应当怎样认识，笔者认为：首先，对公共道路的占用能否成为一种用益物权，在于这种权利本身有没有用益物权的属性和功能，而不在于物权法有无规定。是生活决定法律而不是法律决定生活，因为物权法没有规定就拒绝实际生活中已经广泛存在的用益物权，实属本末倒置。公共道路占用权无论从法理还是实际功能上都具备了用益物权的性质和要素，法律应该将其确认为用益物权。严格的物权法定主义是物权法一个十分醒目的瑕疵，尽管立法者对此负有不可推卸的责任，但《物权法》起草者的责任更为重大。有学者对物权法理和社会生活的认识极不到位，强力丑化《物权法(草案)》已有的宽松的物权法定原则，(15) 以至于立法竟在最后时刻将其改为国外学者普遍认为不合适、连中国台湾学者也不屑的严格的物权法定主义。(16) 其次，《物权法》第117条为用益物权的发展预留了足够的空间。该条规定：用益物权人对他人所有的不动产和动产，依法享有占有、使用和收益的权利。这是用益物权的一般规定。传统物权理论和制度为用益物权设定了一个边界——用益物权只能设定于不动产，物权法列明的也是四种与土地相关的用益物权，对几种自然资源用益物权也只作了一般性规定。但物权法有一个重大突破——用益物权也可设在动产上，这就意味着可以有动产用益物权，说明《物权法》在物权种类上没有排斥可能出现的物权类型，奉行的是宽松的物权法定主义。既然如此，那么公共道路占用权完全符合物权法的规定，可以成为用益物权。因此，对《物权法》第5条的解读应当结合《物权法》的内容，而不是僵化地只看文字的规定。最后，即便按严格的物权法定主义，只需相关机构尽快出台法律法规将公共道路等公共资源的占用权列明为用益物权即可。作为同为公用物的自然资源，对其占用，《物权法》已有原则性规定。《物权法》公布后已经制定了《经营性国有资产法》，这是对《物权法》第117条的具体化。为了使公共道路等公共资源占用权作为用益物权符合《物权法》第5条\"由法律规定\"的文字表述，相关机构应尽快出台法律法规，以避免法律依据上的瑕疵。当然，所谓瑕疵是在严格物权法定主义这一传统物权思维层面上的，如果结合现代社会生活和物权法的发展潮流，那就另当别论了。总之，上海市政府拍卖车辆牌照，并非如斯伟江律师所说没有法律依据，但也不是如上海市政府法制办的代表所说是《道路交通安全法》和《拍卖法》，而是将\"财产归属和财产利用\"作为调整对象的《物权法》。只是对《物权法》不能用传统的物权思维来解读。

注释：

① 周华、王莉莎：《上海治堵16年：车牌成最贵铁皮》，《法律与生活》2011年第2期。

② 车辆牌照是车牌和车辆行驶证的统称。普通百姓往往认为仅仅是车牌，尽管不恰当但尚能理解，专业人士也这样认为就成问题了。其实，车辆的行驶证在车辆管理、权利表征等方面更有意义。

③ 孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2003年版，第191页。

④ 崔建远：《准物权研究》，法律出版社2003年版，第38页。

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