上海市政府车辆牌照拍卖依据的法理评析

一、问题的提出

上海是国内目前惟一实行私车牌照限额拍卖的城市。从1994年起，上海车牌拍卖每月举行一场，投放数千个额度。初衷在于通过拍卖车牌限制拥有私车而缓解交通拥堵。此前，这一特殊模式历经坊间数次\"取消传闻\"，在质疑声中已延续了16年。近年来，上海车牌的平均中标价为3万至5万元，偶尔也有幸运者拍到万元车牌，不过那样的\"中奖率\"不高。上海市民也因此将车牌戏称为\"最贵的铁皮\"。

最近，有两位律师针对车牌拍卖提起了诉讼。2010年12月29日下午2时，上海市第二中级人民法院开庭审理上海大邦律师事务所律师斯伟江诉上海市政府一案。这一次，斯伟江追问的是上海私车牌照拍卖的法律依据。此前，斯伟江的同事俞智渊追问车牌拍卖款收支信息的诉讼也已开庭。在庭审之前，斯伟江已申请信息公开，要求上海市政府依法公开车牌拍牌的法律依据。上海市政府以《告知书》回复，认为法律依据是《道路交通安全法》和《拍卖法》。而正是这两部法律，成为庭审的辩论主题。在法庭上，斯伟江认为《告知书》中提示的两个法律文件里，并没有上海车牌拍卖法律依据的信息;相反，这两个文件恰恰提供了上海市车牌拍卖违法的依据。其中，《道路交通安全法》并未提到机动车登记有额度限制和须进行竞价拍卖。斯伟江说，这部法律规定的车牌登记制度和上海市目前正在进行的车牌拍卖制度完全是两回事。根据《拍卖法》的规定，拍卖标的本身应该是拍卖人所有的财产，而车牌这块\"铁皮\"并不是属于上海市政府的财产，而是一种行政许可;如果真要把它当作上海市政府的国有资产，也应该由专业评估部门对其进行估价后，方能进行拍卖。对此，出庭应诉的上海市政府法制办的代表作了简短回应，称他们对原告的申请做出的答复在程序上是正确的，适用的法律法规是得当的，请求法庭驳回原告的诉讼请求。①

对追问车牌拍卖款收支信息案，本文不作评析。对追问上海车牌拍卖的法律依据案，笔者将其简称为\"上海最贵铁皮案\"。该案争议的焦点在于上海市政府车牌(准确的提法应是\"车辆牌照\"②)拍卖有无法律依据?现对该争议焦点所涉法理和法律问题作一评析。

二、上海市政府拍卖的是公共道路占用权

近年来，私车的快速增长使得城市的道路拥挤不堪。2010年岁末，北京市治堵政策出台。在购买限制政策放开5年后，外地人再次成为京城限制购车的对象。于是，治堵政策与户口这个敏感话题挂起钩来，\"歧视\"再度成为热词。与北京市的治堵政策不同，上海市则通过拍卖私车牌照，限制拥有私车而缓解交通拥堵。两相比较，上海市的做法更具合理性。因为，车辆的行驶需要占用一定的公共道路，而公共道路作为一种稀缺的公共资源(产品)，通常只有增加供应或限制占用两个办法。公共道路的供应在现在和未来都跟不上需求的增长，限制占用看来是惟一的办法。如何限制，则体现了不同的思路和观念追求。限制外地人购车体现的是传统的特权观念，车辆牌照拍卖体现的是市场经济的平等观念。中国正在走向市场经济，市场经济的平等观念应该成为全社会的共同追求。

上海市是通过拍卖私车牌照限制私车的拥有来缓解交通拥堵的，而车辆牌照又是由薄薄的铁皮和本本做成。如果拍卖的仅仅是铁皮和本本，那老百姓将它戏称为\"最贵的铁皮\"，就非常恰当。那么，上海市拍卖的究竟是什么?城市公共道路(以下简称\"道路\"或\"公共道路\")作为一种公共资源，是从整体上来讲的，对于个体的通行者而言，其对道路的占用是动态和无法准确计量的。行人对道路的占用范围和要求较为有限，故一般不加限制，只要遵守交通规则即可。而对于车辆的通行者，其对道路占用的范围和要求则大不相同，当道路通行的车辆达到一定的数量时，道路拥挤则不可避免。为了更好地满足人们生产和生活的需要就必须对道路通行的车辆加以限制，即有限准入。当一项产品只有少数人才能使用时，该产品本身就成了一种短缺或稀缺的资源。但由于车辆的通行者对城市公共道路的占用不同于对可准确计费的公路的占用，就需要依一定的方式将车辆的通行者对城市公共道路的占用拟制出一种财产利益。车辆牌照，就是拟制出来的财产利益。其除具有车辆管理的功能外，还具有承载财产利益和体现财产权利的功能。在市场经济中，以拍卖道路通行权的方式分配对公共道路的占用，并以牌照确定和显示对公共道路的占用权利，是一个值得称道的做法。由于支付了对价，代表一定份额的公共资源的车辆牌照具有了确定的财产价值。同其他公共资源一样，公共道路的所有权为国家享有，其使用权或占用权的配置权在政府手中。因而，上海市政府拍卖车辆牌照其实是在拍卖公共道路的占用权。

三、公共道路占用权作为物权的法理依据

既然车辆牌照作为一种财产利益，公共道路占用权作为一种财产性权利，就必须面对有财产基本法之称的物权法。但物权能否涵摄公共道路占用权，却取决于公共道路占用权是否具备物权的要素。而要使公共道路占用权具备物权的要素，就得对下列三个问题做出符合物权法理和逻辑的解释。

1.权利客体如何特定化。物权的客体为物，而物必须能够特定化，这是物的本质特征，以至有学者将其拔高为物权法的基本原则。③ 公共道路占用权的客体为公共资源，但公共资源同其他资源占用权的客体一样，难以像有体物那样予以特定化——\"客体时常无特定性，如水权的客体为水，而水无常形\"。④ 这是以传统的法律思维对物及其特定性所做的僵化解释。尽管有学者采用多视角模式、时空结合观、宽严相宜的弹性标准、注重客体内容构成因素变化的方法来观察和界定资源占用权的客体，⑤ 但仍未走出传统物权理论的误区。也有学者企图通过物的概念扩张来达到目的，⑥ 但仍未能准确把握物的含义，进而摆脱传统物权理论的束缚。传统物权理论是以有体物来界定物的，实物性是其惟一的表现方式。然而，这并不是事物的必然，法律上的物，从来不是从物的物理性上认识和解释，实物性只不过是物的常见形态，但不是惟一形态。其实，任何法律权利背后都是利益，权利的客体究其实质就是各种物质利益和非物质利益。⑦ 物权作为财产权的一种，其客体当为财产利益。但作为物权客体的财产利益必须是既存的和确定的，这是物权的自身属性所要求的，否则就无法实现物权人和非物权人之间的利益平衡。所谓既存的财产利益，是指已经存在而不是以后才有的财产利益;所谓确定的财产利益，是指该财产利益能依自身属性加以确定，能依客观因素量化为一定的金钱价值。至此，笔者将物权的客体定义为：物，是一种既存的确定的财产利益。作为物权客体的物有着与之相应的存在方式，实物形态和价值形态是其基本的存在方式。对此，有学者做过精辟的论述：\"将物权的客体由实物性移向价值性，并不怎么离经叛道，不过是换一个角度来处理物权的客体。\"⑧ 公共道路占用权的客体为公共资源，是车辆的通行人为占用一定的公共道路所支付的对价而形成的财产利益。这同上述物的定义是一致的。

转载请注明来自：http://www.uuqikan.com/chelianglw/3362.html