海上搜寻救援民用航空器法律法规
为了促进和完善搜寻救援民用航空器法律法规体系建设，笔者通过梳理国内外海上搜寻救援民用航空器法律规章体系，理清责任主体、法定程序以及搜救机制，并针对不足之处提出合理化建议。
关键词：海上搜寻救援；民用航空器；法律法规体系
根据航空安全网（AviationSafetyNetwork）[1]的统计数据显示，民用航空器在海上发生事故较多，如2009年，法国航空AF447航班在大西洋海域失事；2014年马来西亚航空MH370起飞后失联；2014年亚洲航空QZ8501航班失联等。这些事故都没有及时找到失事航空器，说明目前海上搜救民用航空器能力和机制建设等方面仍存在不足。目前，国内外有关海上搜救活动的规范比较分散，现有的法律规章也只是粗略涉及并非为其量身而建，国内外针对搜救民用航空器的相关法律法规体系建设还比较缺乏。鉴于此，笔者就国内外海上搜寻救援民用航空器法律法规体系进行梳理，通过对比分析国内外有关搜救法律法规的立法情况，对我国搜救法律法规体系中存在的不足提出建议和思考。
1国内外搜救民用航空器法律法规体系
1.1国际搜救民用航空器法律法规体系
海上搜寻救援民用航空器是国际公认的人道主义行为[2]，同时各国也进行了相关立法和规范，目前国际海上搜救的相关立法情况如表1所示。1.1.1国际公约国际公约属于多国政府间签订的法律文件，有关海上搜救的公约具体如下。1）1974年制定1982年生效的《国际海上人命安全公约》[3]，该公约增进了海上人命安全的保护力度，其过于强调人命安全而对国家间主权要求涉及较少。2）1979年发布的《国际海上搜寻救助公约》[4]，该公约提出不违背船旗国管辖权的前提下各个成员国应当保证为在其海岸附近的海上遇险人员提供适当搜救服务，但没有提出对搜救海上失事航空器的要求。3）1982年《联合国海洋法公约》[5]中涉及搜救的部分规定对沿海国和船旗国对遇险事件下的人员的海上搜救义务以及相关区域的管辖要求，促进了缔约国之间在海上搜救领域的合作义务。4）1989年《国际救助公约》[6]，是关于对处于危险中的海上设施进行有效救助的国际公约。1.1.2国际标准与建议措施国际标准与建议措施是由国际民航组织理事会制定，并列入芝加哥公约附件。其中《国际民航公约》附件12《搜寻与援救》[7]，是一部民用航空器搜寻救援的指导性文件，包括：紧急情况的阶段划分、搜救责任区划设、搜救组织体系以及机构职能、搜救责任主体确定、搜救单位人员设备的初步要求等。该法规内容填补了国际上在搜救民用航空器方面的空白，提供的建议性条款可作为各缔约国制定本国搜救规章的依据。1.1.3航行服务程序航行服务程序（PANS）较之公约和附件更具有可操作性。其中2002年制定的《国际航空和海上搜寻与救援手册》[8]，详细阐述了海上搜救民用航空器场景，系统阐述了搜寻救援的组织管理、任务协调以及移动设施。1.1.4双边/多边协定在领海边界海域时，涉及国家间搜救合作的问题。高端概括和比较原则性的国际条款和规定还不够细化和不具有可操作性，需要通过签订双边或多边协议予以完善。各国以公约为指导，制定调整海上搜救活动规范的指南性、预案性文件，形成国家间的双边或多边海上搜救协定[9]。
1.2国内搜救民用航空器法律法规体系
我国以《国际民航公约》附件12《搜寻与援救》为蓝本，在符合我国宪法和法律的前提下，制定了搜救相关的法律规章。目前，国内海上搜救的相关立法情况如表2所示。国内有关搜救民用航空器规章层级包括法律、行政法规、行业规章以及规范性文件。1.2.1法律法律是由全国人大及其常委会制定的规范性文件，国内关于搜救民用航空器法律具体如下。1）1996年施行的《中华人民共和国民用航空法》[10]，规范了搜寻援救和事故调查的组织程序，包括航空器在前期遇到紧急情况信息报送程序，但对于在实施阶段搜救民用航空器的程序方法，却没有做出具体规范。2）1984年的《中华人民共和国海上交通安全法》[11]，提出了飞机遇难时的呼救信息要求和报告单位，要求遇难飞机及其所有人、经营人可采取一切有效措施组织自救。1.2.2行政法规行政法规制定主体是国务院，国内关于搜救民用航空器行政法规具体如下。1）1992年颁布的《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》[12]，规定了民航各职能部门的搜救职责，细分了搜寻救援的准备、实施的具体要求以及搜救的信号，有关海上搜寻援救的规定也没有具体细化。2）2005年，国务院批复了《国家海上搜救部际联席会议制度》[13]，同意建立由交通部牵头的国家海上搜救部际联席会议制度，包括交通运输部、外交部、公安部、民政部、农业部、卫生计生委、海关总署、民航局、联合参谋部、海军、空军及武警部队等成员单位，来加强对全国海上搜救和船舶污染事故应急反应能力。3）2006年，国务院发布了《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》[14]，针对陆上搜救和海上搜救工作要求，其中海上搜救民用航空器工作由国家海上搜救部门负责，沿海省（区、市）海上搜救机构负责拟订在海上使用船舶、航空器搜救民用航空器的方案，参加海上搜救民用航空器的工作。4）2006年，国务院发布的《国家海上搜救应急预案》[15]，规定了国家海上搜救应急组织指挥体系及职责任务，预警和预防机制，海上突发事件的险情分级与上报，海上突发事件的应急响应和处置，后期处置，应急保障，以及国际合作等条款，为后续制定针对海上搜救民航空器规章提供了依据。1.2.3行业规章行业规章由国务院各部委在本部门的权限范围内制定。国内关于搜救民用航空器行业规章包括：2012年，交通运输部发布的《民用航空器搜寻救助预案》[16]，规定了民用航空器海上搜寻救助的组织指挥体系及职责、预警机制、应急响应以及后期处置程序等。1.2.4规范性文件规范性文件是由各部委下设机关各职能厅、室、司、局在其职责范围内制定。国内搜救民用航空器规范性文件包括：2012年，中国民用航空局空管行业管理办公室发布了《搜寻援救民用航空器工作手册》[17]，这是针对搜救民用航空器在民航空管层面更为细化的规章。规章进一步明确了民航组织机构与职责以及搜救责任区划分，加强了国内和国际搜救协调合作机制建设，完善了搜救单位、人员、设施设备、预案资料以及培训演练方面的管理，确定了在搜救实施阶段空管部门的响应程序。
2不足与建议
国内相关法律法规的统一性、完备性、实操性还存在不足，没有形成体系。国内实际搜救案例比较少，缺乏实际操作经验，在法律法规立法上与实际搜救工作有所脱钩，程序相对滞后。因此，有些法律法规已经不适应民用航空器海上遇险搜寻救援的实际操作需要。建议在目前大部制的格局下，进一步完善我国民航的海上搜救民用航空器法律法规体系，建立技术性强、操作性强、标准化强的海上搜寻救援民用航空器工作机制和规范。具体完善如下几方面工作。1）统一搜寻救援民用航空器的定义；2）明确国家间海上搜救责任区划分；3）完善海上搜寻救援民航空器体系；4）完善和明确海上搜寻援救民用航空器机构职责与信息流转机制；5）明确涉外海上搜救民用航空器合作机制。
作者：王润东 陈文伟 葛伟 刘皓晨 江居旺
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