法学投稿杂志行政问责对象权利保障(2)

　　另一种观点认为，行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度，就是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或不能正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响或后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。[3]简言之，这是仅限于行政系统内部对行政首长的一种责任追究制度，属于行政监督制度的范畴，我们可以将之称为狭义的行政问责制。

　　尽管支持狭义行政问责制概念的学者比较少，但是在与行政监督制和行政责任追究制的关系处理、自身内在逻辑自治性以及与我国行政问责实践的吻合等方面，狭义行政问责制概念均显示出更强的科学性，应该成为我国行政问责制问题研究的基点。狭义行政问责制的内涵包括如下几方面。

　　其一，行政问责的主体只能是行政机关。学术界普遍观点认为，行政问责的主体相当广泛，包括人大、各级党组织、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。[4]其实这是一种误解。行政问责是对行政首长的违法或过失行为予以追究并依法给予一定处罚，因此只有法律法规授权的组织才可能拥有问责权。而司法机关和权力机关行使权力的方式比较特殊，不宜认定为行政问责权。司法机关只能被动地对具体行政行为的合法性进行审查，不能追究行政首长的个人责任，因此不属于行政问责主体的范畴。各级人大尽管可以对行政机关及其工作人员进行监督，但这种监督严格遵循自身的工作程序，而且官员承担的是政治责任，也不属于行政问责的范畴。从是否拥有问责权的角度看，政党、政协、媒体和公众都不能成为行政问责的主体。尽管他们在某种意义上拥有对行政机关的监督权，但是不能以自己名义进行问责，只能提供线索或提请有权机关追究行政机关领导人的责任。根据党管干部的原则，党组织可以对行政机关官员的过失或违法行为追究责任，但在程序上仍然要通过行政机关或权力机关来实现，因此党组织也不是行政问责的主体。[5]

　　其二，行政问责的对象仅限于行政首长。[6]行政问责制与行政监督制的一个区别在于：行政监督的对象包括了所有公务员和法律法规授权的组织中执行公务的人，而行政问责的对象仅限于行政领导干部，不包括普通公务员和行政机关，对于普通公务员在日常执法中的违法和过失行为，通常属于执法责任追究制的范畴。从我国各地行政问责的实践来看，问责对象均指领导干部，不包括普通公务员，也鲜有对行政机关进行问责的。

　　其三，行政问责范围应仅限于特定事项。我国现有行政问责的范围主要包括两个方面：一是行政问责对象所管部门或负责工作范围内的违法或不当行为，对此要追究行政机关相应领导人的责任;二是行政问责对象自身的违法或不当行为。并非与行政问责对象有关的所有事项都列入问责范围。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》列举了党政干部需要问责的七种情形，主要包括决策严重失误、工作严重失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中滥用职权或不作为、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定导致用人失察或失误以及其他严重失职行为。这对各地政府在确定行政问责的范围时，有很大的参考价值。

　　其四，行政问责的责任承担主要是行政责任。行政责任是指行政首长在违反法律规定或行为不当时由上级有关部门追究其责任的一种方式，这是目前我国行政问责中最主要的责任承担形式，也是本文对行政问责对象进行权利保障和救济的重点。另外三种责任尽管常见，但不属于行政问责的承担方式。政治责任是行政首长因决策失误或有损公共利益的行为而对人民承担责任的一种方式。这种追究方式在我国主要是通过权力机关的质询、罢免等形式来实现的，因此政治责任不属于行政问责的责任承担方式。道德责任是政府官员对于自己的违法行为或道德过失主动承担责任的一种方式，包括赔礼道歉和引咎辞职等。因此有些地方把道德责任，尤其是赔礼道歉、引咎辞职等归于行政问责方式是不科学的。法律责任主要包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三种。[7]行政法律责任就是指前文所述的行政责任;刑事法律责任由司法机关来追究，与此处的行政问责毫不相干，因此不属于行政问责的范畴;公务员在行使职权中的过错由国家来承担赔偿责任，受害人不能向其主张民事权利，因此也不存在由问责对象承担民事法律责任问题。[8]

　　其五，行政问责的方式具有多样性。行政问责的方式并非仅限于《公务员法》规定的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分，还包括通报批评、公开道歉、责令作出书面检查、下调年终考核评价等级和调离现任工作岗位等其他形式。至于许多行政问责文件中规定的赔礼道歉和引咎辞职等形式，不宜作为行政问责的方式来看待，前文对此已有论述。

　　二、行政问责中注重权利保障和救济的意义

　　或许有人产生疑问：在我国行政问责的基本概念尚未完全搞清楚、行政问责基本制度尚未完全建立的情况下，强调被问责对象的权利保障和救济问题，是否过于超前?我国的行政问责制度的确还有待发展完善。但在行政问责制度不健全的情况下强调行政问责对象权利保障和救济问题，这本身就是完善行政问责制度的一个重要方面，具有较强的现实意义。

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