法学投稿杂志行政问责对象权利保障(3)

　　第一，注重权利保障是平衡行政问责对象权利义务的客观要求。在不同的法律关系中，行政首长处于不同的地位，享有不同的权利义务。在行政管理过程中，行政首长作为公权力的行使者，受人民的委托，以国家名义从事公务活动的时候，国家应该赋予其巨大的权力，给予其各种便利条件，社会也有义务积极配合行政首长的工作。由此形成的行政管理法律关系中，行政首长处于强势地位，享有较多的权力，行政相对人则负有较多的义务，对行政首长的权力予以适当约束、注重保护行政相对人的合法权益，就成为行政法的一项重要任务。如果行政机关工作人员，尤其是行政首长违法行使职权或者怠于行使职权，违背了人民权力委托的目的，其行为将受到追究，而行政问责正是责任追究的一种重要形式。由此形成行政机关内部管理法律关系，代表国家和人民行使问责权的行政机关将处于强势地位，更多地享有权力，而违法或不作为的行政首长将受到相应的责任追究，处于不利地位。这时适当约束行政机关的行为，保护受到责任追究的行政首长的合法权益，也是行政法的一项重要任务。在这两种法律关系中，行政机关的工作人员，特别是行政首长的地位发生了根本性的变化，在其行使职权时应该受到法律保护，那么在其处于不利地位时的权利同样应该得到保护。这样，行政首长的权利义务关系实现了平衡。如果我们在行政问责过程中不注重保护问责对象的合法权益，这种平衡将被打破，对行政问责制的发展是十分不利的，对行政问责对象而言也是不公平的。

　　退一步讲，即使是普通公民的权利受到损害时，国家也应提供切实可行的救济渠道。《公民权利和政治权利国际公约》规定公民权利或自由受到侵犯时，国家应提供适当的救济方式，而我国宪法也明确规定尊重和保障人权。因此，国家通过法律形式为行政问责对象提供必要的权利救济也是“有权利必有救济”古训的必然要求。

　　第二，注重权利保障也是弥补行政问责制度缺陷的内在需要。注重行政问责对象权利保障和救济的规定将会倒逼我国行政问责制度，促使这项制度更加完善、合理、有效。目前，我国行政问责对象的权利保障和救济措施基本缺失，使得已有的一些措施也形同虚设，并未起到预期效果。如果要对行政问责对象提供行之有效的权利保障和救济措施，那么必然要对已有的行政问责制度作彻底改造，使其法律依据相对充分，问责程序比较合理，问责结果易被问责对象和公众接受。如果能实现这一点，将在客观上弥补现有行政问责制的缺陷。所以从这个意义上说，权利保障和救济是我国行政问责制度的重要组成部分。

　　第三，注重权利保障也是促进我国行政问责制度健康发展的需要。随着各地纷纷制定发布行政问责的法律规定，我国行政问责制发展迅速，显示出强大的生命力，但其中存在的问题也应当引起我们重视。首先，由于行政问责制仅是行政机关内部的责任追究机制，属于同体问责，容易产生包庇、护短现象，因此其效果不一定好。其次，行政问责的随意性很大，长官意志比较突出，容易侵犯问责对象的合法权益。比如，在昆明市招商引资与开发区发展专题讲座会上，呈贡县投资促进局副局长蒋文辉在听讲时被市委书记发现打瞌睡，隔日便被勒令辞职，投资促进局局长王亚华作出书面检查并向全县播出。对照《昆明市领导干部问责办法》的有关规定，这名副局长无论如何也达不到责令辞职的要求，局长作出书面检查也大可不必，可见领导意见在其中发挥了决定性的作用。再次，被问责对象的权利保障和救济方式缺失。在各类行政问责办法中，除了重复公务员法的申诉和申请复核规定外，鲜见有其他救济方式。如此忽视问责对象的合法权益，很容易使行政问责制走上歧路。

　　三、目前行政问责对象的权利保障和救济情况

　　我国目前规定行政问责制度的法律文件主要有法律法规、地方政府规章和党的部门与行政机关联合发布的文件。但规定了行政问责对象权利保障和救济措施的法律文件相当少。

　　(一)法律中关于行政问责权利保障的规定

　　在我国规定行政问责的行政法律规范中，《监察法》和《公务员法》是最重要的两部法律，是地方各级政府制定行政问责文件的主要法律依据。

　　监察法对行政问责对象的权利保障和救济措施主要集中在第33条和37条。前者规定了在检查和调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩;后者规定国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定;对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。这些规定对受到问责的行政首长也同样适用。

　　公务员法关于权利保障和权利救济的规定主要集中在第57条。一是规定对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。二是规定公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。三是应当在规定的期限内按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。这里对公务员处分的程序有了一定保障，但对不服处理决定的公务员缺乏必要救济手段。此条规定适用于全体受处分的公务员，因此对受问责的行政机关领导人也同样适用。

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