法学投稿杂志行政问责对象权利保障(5)
(三)拓宽权利救济渠道是行政问责制度的内在要求
有权利就有救济。当行政问责对象对处理决定不服的时候，理应有畅通的救济渠道。但我国目前行政问责的权利救济渠道却仅有提出申诉一种，处于严重缺失的状态，对此前文已有论述。对行政问责对象的权利救济既是完善行政问责制的内在要求，也是法律面前人人平等理念的很好贯彻。
德国的“重要性理论”认为，既不能将行政机关对其成员的管理行为全部纳入司法救济的范围，也不能完全排除在司法救济之外，而要看该事项的重要程度。只要涉及重要性事项，即凡是涉及当事人基本权利的，就应当适用法律保留与司法救济;反之，对于非重要性事项，则不适用法律保留与司法救济。[10]这个理论对于我国构建行政问责的救济制度很有借鉴意义。我们有必要针对不同的行政问责处理决定，按照其对行政问责对象权利影响的大小，规定不同的救济渠道。
行政问责的处理一般可分为行政处分和非行政处分两种。行政处分主要是指公务员法规定的六种处分方式。这些处分方式尽管面向全体公务员，但对行政机关领导人也是同样适用的。非行政处分是指除上述六种方式以外的其他行政处理方式，包括取消评优、选先资格、停职检查、诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评等。非行政处分对行政问责对象的实体权益影响相对较小，只要在问责过程中遵守了法定程序，可以通过行政机关内部程序予以救济，比如申诉等。(当然，有些行政处理方式对行政问责对象实体权益影响很大的，行政问责对象也应像行政处分一样享有各种救济权利)但对于行政处分，由于对行政问责对象实体权利影响较大，仅通过内部程序救济是远远不够的，应赋予其多种救济手段。
一方面，对于行政问责处理决定中的行政处分应穷尽行政内部救济手段。行政问责主要是行政机关内部行为，首先由行政机关对问责结果不服进行处理属于行政机关的职权范围，也符合经济、便利的要求。行政问责对象不服处理决定，在行政机关内部享有的救济手段应当包括以下三种：申诉、复议和信访。申诉制度是目前大多数行政问责法律文件所规定的，但实际执行效果却值得怀疑。至今尚未有行政问责对象通过申诉改变问责结果的报道。因此，对于申诉制度要加以研究，找出其没有发挥救济功能的内在原因并改进。行政复议作为行政机关对公民进行权利救济的一种重要方式，也应成为行政问责对象进行救济的一个重要手段。当行政问责处理决定，尤其是行政处分涉及问责对象的重要权利时，应当允许问责对象通过行政复议来救济。但现行的行政复议法却明确把行政处分排除在外。建议在修订行政复议法时，把行政处分也纳入其中，这样也可以和修改后的行政诉讼法实现对接。我国现行信访条例并没有规定行政处分不可以信访。因此从法理上讲，行政问责对象对行政处分不服的，可以进行信访。信访也是行政问责对象进行权利救济的一个重要途径。
另一方面，对于行政问责处理中的行政处分不服还可以提起行政诉讼。目前我国行政诉讼法明确规定行政处分不属于行政诉讼受案范围，这就使对行政问责处理中行政处分的司法救济通道彻底堵塞了。行政处分对行政问责对象的影响丝毫不亚于行政机关具体行政行为对行政相对人的影响。既然具体行政行为都是可诉的，将行政处分行为排除在行政复议制度之外则有失公允。同时，行政问责对象穷尽了内部的行政救济途径后，仍然对问责处理结果不服，却无法再提起行政诉讼，这样既不利于行政问责对象的权利救济，也违背了司法最终审查的原则。因此，应当对行政诉讼法作适当的修改，把行政问责行为也纳入行政诉讼的受案范围，这是行政问责对象权益救济的最重要渠道。
需要指出的是，行政机关的内部救济手段与司法救济手段是并列关系，而非后者的前置程序。行政问责对象不服问责处理决定时，可以通过行政机关内部救济途径解决，亦可直接诉诸法律，通过行政诉讼来实现自己的权利。
注释：
[1] 宋涛：《行政问责概念及其内涵辨析》，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。
[2] 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第617页。
[3] 韩剑琴：《建立责任政府的新探索——行政问责制》，《探索与争鸣》,2004年第8期。
[4] 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第37页。
[5] 有人认为，党的组织部门也有权对干部进行惩戒处理，也就表明党组织是行政问责的主体之一。但随着党政职能的逐步分开，这种现象会逐渐减少的。
[6] 本文没有使用“行政问责客体”的概念，是因为在法律关系中，人是一般不能作为客体的。很多关于行政问责制的文章都认为行政问责的客体是公务员，这是错误的。
[7] 从较宽泛意义上讲，政治责任和道德责任的承担也必然造成一定的法律后果，也可以称为法律责任。但习惯上一般将其与法律责任并列。
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