新型农村养老保险制度试运行中政府责任研究(2)

(三)与其他社会保障制度的转换与衔接的缺位

农村社会保障制度是一个完整的制度体系，目前有基本覆盖农村居民的新型合作医疗、标准不一的农村低保和层次最低的社会救助以及正在试点的新农保等组成，各项制度内容不同，作用相异，缺一不可。新农保作为农村社会保障制度系统的一个重要组成要素，不能单独推行。所以，新农保推行过程中，必须认真研究新农保与老农保以及其他系列制度如何有效衔接的问题。比如新农保与针对农村特殊对象的\"五保\"制度的整合问题。农村\"五保\"制度是对生活无所依靠的老年农村居民进行养老保障的重要制度。新农保制度推行以后，那些被\"五保\"制度救助的老年农村居民肯定又符合新农保条件，这样就出现一部分老年农村居民既可以领取基础养老金又享受\"五保\"待遇，从而享受两份保障待遇。那么，这部分人获得的待遇就有可能超过该地区农村的一般生活水平，这样就会造成老年农村居民分配养老资源的不公平[8]。另外，新农保与农村部分计划生育家庭奖励扶助制度(简称奖扶制度)也面临着相同的整合问题。奖扶制度是我国\"针对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金给予奖励扶助的一项基本的计划生育奖励制度\"[9]。应该看到，农村计划生育家庭是为中国的人口控制做了很大贡献的，应该得到政府的奖励，政府也有责任对其老年生活进行保障。但是，符合奖励扶助的家庭是享受双份待遇，还是按就高原则享受，政府并没有出台相应的制度进行规范。

(四)立法的缺位

社会保障是国家通过制定相关法律来对需要帮助的人进行帮助的社会经济制度，具有强制性。社会保障的发展完善需要系列的法律制度来保障实施。如日本农民的养老保障是在《国民年金法》、《国民年金基金法》等相关法律不断修改完善的基础上逐步实现从传统的家庭养老保障发展到现代化的社会养老保障的[10]。而我国大多数地区的新农保制度在试点过程中，都是依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》推行的。《指导意见》毕竟不是法律，不具备权威性和强制性，无法从根本上保证新农保的实施。

(五)基金管理和运营创新中的缺位

对养老保障基金进行管理是新农保工作的重点之一，管理机构、管理人员有责任或有义务使基金保值增值。由于管理工作涉及农民养老的切身利益，责任重、要求高，加上管理工作头绪繁多、琐碎性的特点，一定要有制度保障，规范行为，并且管理人员要具备专业的投资知识。目前大部分从事新农保的工作人员是临时从各乡政府办公室借调的，属于应急之举。他们绝大部分人并不懂得如何进行基金的运营管理，如何进行投资使基金保值增值。况且，新农保仍采用县级统筹，筹集的资金有限，基金可调剂的范围小，运营层次低，无法产生规模效益。政府又明确规定新农保基金不能直接用来投资，一般主要是通过存入银行来获得轻微的收益，或者购买国家财政发行的债券等最保守、最简单的投资。而近年来，银行存款利率跑不赢物价上涨指数，即物价的上涨对基金保值增值带来的挑战是非常明显的。如2009年，银行一年定期存款利率是2.25%，而CPI高达5.2%;2010年，银行一年定期存款利率提高到2.5%，CPI还是更高(为3.2%)，农保基金无法抗拒通胀的巨大侵蚀。

三、政府在新型农村社会养老保险试点运行中承担的责任

(一)制度设计中体现公平性原则的责任

政府设计的新型农村养老保险制度应该无条件地让所有符合条件地农村老人享受基础养老金，不应该和子女参保相捆绑。农村社会养老保险虽然就其性质而言具有强制性的基本属性，但强制性应该体现在强制所有农村60周岁以下的农民必须参加新农保，而不是自愿参加。政府在设计农村社会养老保险制度时之所以强调自愿参保原则，是担心目前农村不具备强制实施的社会经济条件[11]。但是，允许农民自愿参保，难以避免农民在养老问题上的短视行为，无法避免年轻人不愿参加而老年人积极性很高的逆向选择，很难扩大制度的覆盖面和参保率，从而加大财政压力。因此，新农保应该由自愿参加向强制性参加转变。

(二)制定基金来源保障机制的责任

新农保要可持续发展，基金补贴到位是前提。因此，各级政府必须建立财政补贴资金来源保障机制。首先，国家要建立中央财政资金补贴保障机制，用制度保障中央财政补贴资金安全及时到位，促进国家新农保制度的可持续开展。其次，地方也要建立财政资金补贴保障机制，保障新农保不会因为财力不足或更换领导而出现不到位情况[12]。对于中西部地区，由于其经济欠发达，财政紧张，中央政府可以对新农保地方财政支付缴费补贴部分予以分担，分担的标准可以因地方财政困难程度而异。我国中央财政收入连续几年来都是远远大于财政支出的，如2010年，\"中央财政收入42 470亿元，财政支出15 973亿元;地方财政收入只有40 610亿元，财政支出却达73 602亿元，存在着严重收支缺口，地方政府都严重依赖中央财政转移支付，尤其是贫困地区\"[13]。因此，为了保证新农保的地方补贴能及时、有效地到位，需要进一步明确财政责任，重新构建中央政府和地方政府之间的财政关系。

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