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法律衔接监察与检察关系

发布时间:2020-04-27   |  所属分类:法律史:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏

  我国检察机关除行使公诉职能之外,还担当着法律监督机关的重任,这是中国特色的检察制度区别于西方检察制度的重要一点。《宪法》对检察机关法律监督机关的定位虽然离不开新中国成立初期对苏联检察制度的借鉴,但更重要的是立足自此以来,尤其是1976年以后检察实践的经验和教训总结而来的。新中国成立以来,《共同纲领》和《中央人民政府组织法》赋予检察机关国家机关的独立地位。1954年《宪法》赋予检察机关行使检察权,但并没有明确检察机关法律监督的职能。直到改革开放以后,1982年《宪法》首次确立“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。可见,检察机关法律监督机关的定位源于1949年10月以来的法制建设正反两方面的经验教训总结,因此专门明确规定检察机关是中国特色的法律监督机关。检察机关的反贪、反渎职职能,虽然也被视为检察法律监督职能的重要手段,但反贪反渎职职能并非共和国检察制度与生俱来。监察体制改革以后被剥离反贪反渎职职能的检察机关,其法律监督的职能也应当如故。

法律衔接监察与检察关系

  与检察机关成立的理论依据不同,监察委员会在我国宪法地位的理论基础主要包括:一是贯彻落实党的十九大提出的反腐倡廉的法治思维。深化监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央做出的事关全局的重大政治体制改革和国家治理体系改革。我国原有行政监察体制存在诸多力所不逮的缺憾,行政监察对象只限于行政机关及其工作人员,无法将所有行使公权力的公职人员纳入监督的法眼。党的纪律检查、行政监察、检察机关自侦部门分别行使,交叉重叠,分散了监察力量。党的十九大报告提出“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段”的目标。可见,监察体制改革是党反腐倡廉思想的贯彻,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要之举。二是对中国历史上的监察制度的借鉴。我国监察体制改革就是对中国历史上监察制度的一种借鉴。中国古代的监察制度源于古代政治制度治官的思想,治官为维护和巩固国家政权统治发挥了重要作用。为治官而察官的制度则为督促和实现廉政勤政发挥积极作用。从春秋战国时期专设御史,纠弹官邪、督励官吏,到唐朝颁布《监察六法》激浊扬清,两千多年的察官制度发展源远流长,为监察机构设置的制度化提供了丰富的经验。中国古代的监察制度为当今国家监察体制改革提供了本土资源,对当下国家监察体制改革提供重要史鉴价值。

  健全完善监察权与检察权之间的配合制约

  在明确检察机关是我国法律监督机关的同时,也要看到《宪法》的表述:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”,即必须妥当处理好监察权和检察法律监督权的关系。首先,从法律监督本身的内容看,《宪法》赋予检察机关法律监督职权,即赋予它对行政执法部门、司法机关以及侦查人员、检察人员、审判人员、执行人员贯彻执行法律的情况进行监督。法律监督本身的范围是相当广泛的,不局限于诉讼活动,这是法律监督的应有之意。因此,从这个角度看,检察机关的法律监督同样可以对监察机关执行法律的情况进行监督。检察机关行使法律监督职能主要是通过诉讼监督和诉讼外监督的方式,前者针对三大诉讼活动监督,后者针对行政执法活动监督。《监察法》明确指出监察程序并非刑事诉讼程序,监察立案不是刑事立案,监察的调查权不是刑事侦查权,监察过程的留置不是刑事强制措施,这样一来,势必造成监察程序规避了检察机关的诉讼监督。其次,从《宪法》和《监察法》的表述看,监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件过程中,应当与审判机关、检察机关、执法部门“互相配合、互相制约”。“互相配合”强调在正确履行各自职责的基础上,互相支持,而非各行其是、互不通气,甚至互相扯皮、互相掣肘,从而保障刑事诉讼活动的顺利进行。“互相制约”强调通过程序上的牵制,防止和及时纠正错误,以保证案件质量,正确运用法律惩罚犯罪。例如,检察院对监察委移送审查起诉的案件可以依据《刑事诉讼法》第171条的规定,对调查活动是否合法进行查明;决定是否排除非法证据,最终决定是否提起公诉;监察委对检察院不起诉决定,有权向上一级检察机关提请复议。这些都具有互相制约的特征。互相配合体现在,检察院对监察委移送审查起诉的案件应当接受。再次,监察体制改革以来,检察院自侦权转隶后仅保留了部分侦查权,即《刑事诉讼法》第19条规定。这里可能涉及的罪名,除了该条款列举的三项罪名之外,其实还应当包括审判阶段、监管执行过程中可能涉及的罪名。“司法人员”指的是侦查、检察、审判、监督职责的工作人员。立法之所以采用“可以”而非“应当”,不排除监察委直接调查的可能。因此,从刑事诉讼法规定看,监察委的调查活动并未纳入检察院自侦权的调整对象。解决的办法,一是将监察委调查过程发生的侮辱、虐待、暴力取证等行为构成犯罪的,纳入监察委员会自我监督、调查、处置的轨道;二是将这部分违法犯罪行为纳入检察院侦查的范围。从权力制约的角度看,这两种方案均有利于检察权和监察权之间的权力制衡。

  明确审查起诉对调查行为的合法性审查

  《刑事诉讼法》第171条规定检察机关对移送审查起诉的案件必须查明的内容,其中第五项即“侦查活动是否合法”。既然调查活动有别于侦查活动,检察机关在审查起诉环节无法对监察调查活动是否合法进行审查。但《刑事诉讼法》第170条又规定“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件,依照本法和监察法的有关规定进行审查。”那么到底检察机关能否对监察机关的调查活动进行审查呢?对此必须先分析审查起诉的理论依据。审查起诉的法理依据应该包括三个方面:其一,审查起诉是检察机关行使公诉权的基本前提。检察机关公诉权的行使离不开审查起诉阶段的准备活动。在审查起诉阶段,检察机关通过对侦查机关移送的证据材料进行审查,实现公诉的在推进国家监察体制改革过程中,理顺监察权与检察法律监督权之间的关系,是完善监察法与刑事诉讼法衔接的重要制度问题。准备工作,为庭审辩论做好安排。可见,检察机关对监察委员会移送的案件从调查活动是否合法进行审查起诉,才能保障后续庭审指控犯罪的工作质量。其二,审查起诉是检察机关履行法律监督职责的实现途径。我国宪法规定检察机关是国家法律监督机关,这表明法律监督职能是宪法赋予检察机关的一项重大职权。在刑事诉讼中检察机关的法律监督主要表现为对侦查、检察、审判、执行的监督,侦查监督主要通过侦查立案、取证行为和有关刑事强制措施的适用进行监督。虽然调查的性质有别于侦查,但调查和侦查的任务皆为收集证据、查明案情。因此检察院对调查活动合法性进行审查当无异议。其三,审查起诉是分工负责、互相配合、互相制约原则的具体表现。这项原则是我国宪法规定的基本原则。审查起诉是连接侦查、审判的程序纽带,对前一道程序进行质量把关和监督制约,从而监督促进侦查取证程序的合法性,以防止将侦查取得的非法证据带入审判。监察调查同样必须遵循审判阶段的要求,监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。监察法也注意到对调查活动的合法性监督的重要性。因此,检察院对于监察委移送审查起诉的案件,《刑事诉讼法》第170条规定的“依照本法和监察法的有关规定进行审查”,应当解释为包括依据第171条的规定,对调查活动是否合法进行审查。

  作者:陈邦达

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