中文杂志投稿分析产能过剩和地方政府进入冲动(2)

　　一般说来，经济增长速度、财政收入、扩大就业、提升政府政绩，是与增加投资数量、扩大生产规模密切相关的。因此，行政目标与市场进入、投资规模呈正相关的线性关系; 而按照经济生活中普遍存在的边际收益递减规律，经济效益目标又是与投资规模呈上凸的函数关系。可见，在一定条件下，即投资效益函数值到达顶点后，投资增长与投资效益、行政目标与经济目标是相矛盾的，因而，政府的市场进入必须对二者进行权衡，以求得总目标的最大化。

　　这就是说，在政府进入目标多元化的情况下，政府的市场进入不会把投资规模定在利润最大化的水平上，这时政府的均衡投资必然大于利润最大化的均衡投资，由此产生了过度的进入行为，而且行政目标的权重越大，投资对总目标的贡献系数越大，政府均衡投资与利润最大化的均衡投资的偏离值也越大。因此，政府的市场进入目标的多元化，往往导致比利润最大化更强烈的扩张行为，实际上是以资本收益率的牺牲为代价的。

　　三、地方政府和中央政府的进入博弈

　　中央政府与地方政府的投资行为，从根本上看都是为了促进国民经济发展，其基本目标是一致的，这是毋庸置疑的。但是，中央政府作为国民经济宏观调控中心，更注重国民经济的综合平衡，社会生产力的合理布局。而地方政府则更注重封闭式、区域性经济利益。因此，在市场进入中，中央政府与地方政府的博弈，主要表现在产业政策的管制与反管制方面。

　　这种进入博弈存在的主要空间在于：

　　1. 为了避免重复建设，低水平扩张，防止资源浪费，中央政府根据产业政策，对全国性的重大建设项目进行的数量控制与市场准入是完全必要的。但是，按照各地的资源禀赋、市场状况、经济发展水平等条件，建设项目地区的布局具有一定的机动性。比如，一个石化项目可以放在山东，也可以放在广东; 一个汽车厂可以建在上海，也可以建在南京，而且可能都有一些道理。这样，地方政府在申报投资项目时，总可以拿出理由充足的“可批性”报告，或者是强调自己的资源优势，或者是诉说自己的种种困难，或者是进行攀比，要求中央“一碗水端平”，总之，他们可以利用各种手段与中央政府讨价还价，以达到争取项目立项或中央投资的目的。

　　2. 政府调控市场进入的主要手段有项目核准，制订环境、安全、资源利用准入标准，控制土地、信贷等，由政府的行政系统控制“长线”产业的发展。但项目核准制在管理上实行分级核准的原则，各级政府的核准权限以建设规模和建设阶段予以划分。建设项目有限额以上和限额以下之分，限额以上的建设项目需报国务院或国家发展改革委员会核准，限额以下建设项目则由地方政府自行决定。在不同时期、不同行业和不同投资来源项目的限额是不同的。如，按照2004 年《外商投资项目核准暂行管理办法》规定，总投资在1 亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000 万美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委员会核准项目申请报告; 其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1 亿美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委员会对项目申请报告审核后报国务院核准。总投资1 亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000 万美元以下的限制类项目，由地方政府部门核准。省级以下核准机关的核准权限，由省级人民政府确定。5000万美元以下限制类项目须由省级发展改革部门核准，项目核准权不得下放。

　　在这种投资管理体制下，地方政府有权核准的项目，已经包括了大部分地方和企业愿意优先考虑的中小型投资项目。即使是限额以上的项目，由于地方政府与中央政府之间存在着信息不对称，地方政府也可以利用自身的信息优势，避开中央政府的管制与约束。一是将大项目“化整为零”，低估项目成本，以技改名义搞基建，等等; 二是“先斩后奏”，项目未经审批同意，擅自动工上马，不管上报项目能否通过核准，就擅自与外商签约，造成既成事实，给上级政府施加压力; 三是“谎报军情”，或者隐瞒配套项目争取立项，或者明知中央要“砍一刀”而故意多报投资。

　　3. 由于我国地域广阔，各个地方因资源禀赋条件等原因导致经济发展不平衡，要求中央政府在制定政策时，不得不以“各地根据本地情况”为由，给地方在贯彻政策时留有余地。这种作法既可以调动地方政府的积极性，防止因政策刚性或不合理所带来的社会成本，同时也给地方政府执行产业政策时留有空间： 在中央的产业政策指向与地方的利益指向相一致时，这种政策效应得到不断的放大。而当中央制定的产业政策指向与地方利益指向不一致甚至是抵触时，地方政府往往会讨价还价，甚至与下属企业一起采取暗中抵制的合谋行为，使这种政策的效应被削弱，甚至起不到实际的作用。在一般情况下，市场进入属于经济结构增量调整，与地方政府的经济发展和社会稳定的目标相吻合，地方政府往往会放大与扩张这种产业政策效应; 而市场退出属于经济结构的存量调整，从短期效果看往往是与地方政府的发展目标与稳定目标相背离的，因此，地方政府往往会尽量缩小与削弱这种政策效应。这一点在压缩重复建设项目淘汰落后产业时表现得特别明显。

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