三亚城市社区建设探析(2)

可以说，从表面上看，社区建设只是围绕如何完善社区自治组织的功能及加强其有效运作而展开的。但在实质上，社区建设背后隐藏的是我国社区管理体制改革的重大背景。只有从城市社区管理体制的层面理顺各类职能关系，才能从源头上解决社区建设中存在的问题。同时，城市基层社区管理体制创新又是伴随着社区建设的进展而逐渐提出来的，是从社区建设的实践中提出的现实要求。

三、三亚城市社区管理的现状分析

三亚于1984年设立三亚市(县级)，1987年升格为地级市。到今年，已经是三亚升格为地级市的第二十四年。在这二十四年里，三亚市的行政体制可以说是市政府一级运行的。三亚市下设河东与河西两个区管委，按照《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市党政机构改革实施方案的通知》(三发[2001]8号)文件规定，区管委是三亚市政府的派出机关，主要具有管理职能(包括市政建设、人口与计划生育、社会治安、经济、文化、教育、卫生等);领导和指导各基层事业单位和社区居委会、村委会工作的职能;服务和协调的职能。自三亚市党政机构改革实施以来，大大的促进了三亚市的发展;但随着三亚市的进一步发展，现行的行政管理体制已不能完全满足城市发展的需要。这主要表现在以下方面：

1、区管委处境的尴尬。

区管委作为市政府的派出机构不是一级政府，而政府的各职能部门有工作要落实到基层时，大多选择将工作分派到区管委，这样导致区管委负担过重，又没有相应的权力;而在执行职能部门的任务时又必然逐渐膨胀了自身的机构设置，也感觉自身需要加设机构来承担相应工作，这样在实际操作中，区管委还是成为了似是而非的一级政府。

2、市职能部门、区管委、社区居委会职责不清。

职能部门有具体工作，有时通过区管委下达，有时也可直接下派到社区居委会。这样可能导致信息传播不畅，效率不高，居委会受多重领导。职责不清，则会影响到职能部门、区管委、社区居委会三方面的积极性。

四、三亚城市社区管理创新建议

1、重新科学合理的划定社区地域。

界定社区至少应包含三方面要素：一是一定的地域;二是共同生活在这一地域中的一定数量的人口;三是社区中具有一定的资源，能够基本满足社区居民多方面的生活需求。

从总体上看，由于我国城市中长期实行的是\"单位制度\"，城市居民的各种需求一般习惯于依靠所在单位来解决，而且城市居民区也基本上是按照行政区划的划分和单位宿舍区、家属大院的设置而划分的，缺乏一般乡村社区所具有的血缘和地缘纽带，因而城市居民对于所居住的社区的归属意识和认同感弱于农村。

据我们初步调查，三亚市目前的社区居委会辖区作为社区并不合适。河东区总面积52平方公里，人口86697人，27478户，共有12个城市社区居委会和2个农村村委会。那么，平均每个居委会(村委会)的面积为4平方公里，人口为6669人，户数为2114户。河西区是三亚市的主城区和主要商业区，现有111475常住人口，32292户，共有15个社区居委会(因对今年八月底新成立的三个社区未作调查了解，故不包括在内)，平均每个社区居委会人口7432人，户数2153户。但具体到每个居委会(村委会)面积大小、人口多少的分布是非常不均的。最大的社区人口已达35000人(加上了流动人口)，若按照每户3人计算，也已经达到了11667户，这样的社区居委会人口规模是少见的。

居委会规模过小容易导致两方面的问题：一是辖区内的资源不足，规模太小所能开发和使用的资源相当有限，很难满足居民生活的基本需要;二是居委会管理能力浪费，每个居委会都要有3～5名工作人员，有一定的办公场所，有的仅几百户的居委会也要有机构、有经费，不利于资源的充分有效利用。而居委会过大也导致管理不到位或根本无力管理。

关于居委会的人口规模在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中有明确规定：\"居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100户至700户的范围内设立。\"但这是在1989年的条件下设定的指导标准。随着实践发展应该有所变化，全国各地都希望能有一个法定的标准，但这种希望是不现实的，中央最多只能给出建议指导标准，各地还得根据实际情况来使社区地域划分更优化。

三亚市社区的界定和重新划分是一项系统工程，不能拍脑瓜做决定。一方面是因为社区既建立在一定地域基础上，更建立在一定人口和居民的认同感的基础上;两一方面，社区的地域划分必须与社区的组织建设相结合，这样才能理顺管理关系。因此，必须了解掌握三亚市的实际情况，提出一定标准，但不能限于一个标准、一个模式，即使将一个居委会定位为一个社区，也应根据临近社区的资源分布情况进行共同开发和利用，而不必过于强调社区的\"边界\"。

随着三亚城市发展，三亚社区地域划分逐渐显露出其不合理，有必要进行合理调整。地域调整必须与社区组织建设、城市社区管理与服务体制综合考虑才可能做到合理。

2、创新三亚城市社区管理模式。

笔者认为，根据未来的发展趋势和三亚城市的实际状况可以解放思想，大胆推出三亚城市治理新模式：

1全国通行的社区建设均在民政系统下进行，三亚市民政局虽也为社区建设的主管职能部门，但其牵头力度明显不够，建议设立市政府统一领导、民政局牵头、各部门配合的\"社区建设委员会办公室\"， 简化办事程序，强化其综合处置能力。这样容易将条块打通，真正向服务型政府转化。

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